CHINA

La República Popular China es un país unitario gobernado por el Partido Comunista Chino desde 1949. China tiene un poder legislativo nacional unicameral, la Asamblea Popular Nacional (APN) y su Comité Permanente, que funciona bajo la dirección del Partido Comunista y es definido por la constitución como "el órgano supremo del poder estatal". El gabinete estatal, el Consejo de Estado encabezado por un primer ministro, y los "gobiernos populares" en los niveles inferiores de los gobiernos implementan y ejecutan la política.

La constitución reconoce tres niveles de gobierno subnacional: provincias, prefecturas y condados. Sin embargo, un cuarto nivel, compuesto por municipios y aldeas a nivel submunicipal, está contemplado en la Ley Presupuestaria y en el sistema fiscal. Históricamente, los gobiernos subnacionales tienen un grado de autonomía relativamente alto, pero el sistema político sigue estando muy centralizado. Los congresos populares locales de todos los niveles subnacionales velan por el cumplimiento y la aplicación de la Constitución, las leyes, las normas y los reglamentos en sus respectivas áreas administrativas.

Cada unidad de gobierno subnacional está gobernada conjuntamente por un secretario del partido comunista, nombrado por los comités locales del partido de los niveles superiores de gobierno, y por un alcalde, o gobernador en el caso de las provincias, que son seleccionados y nombrados por el congreso popular local, aunque los niveles superiores de gobierno suelen influir en esta selección. Los ministerios del gobierno central tienen oficinas en cada provincia, que dependen tanto de su ministerio en Pekín como de los dirigentes provinciales, aunque tienden a interactuar cada vez más directamente con sus ministerios competentes en temas específicos (por ejemplo, medio ambiente). Las provincias tienen derecho a aprobar sus propias normativas para adaptarse a las características políticas, económicas y culturales regionales. Las normativas provinciales pueden complementar las leyes y normativas nacionales, siempre que no entren en conflicto.

El marco de gobernanza multinivel ha evolucionado desde 1983 con el objetivo de mejorar la coordinación entre los niveles de gobierno. En 1983, el gobierno adoptó un sistema Municipio-Condado (MMC) para mejorar la interdependencia e integración rural-urbana. Bajo este sistema, un municipio a nivel de prefectura tiene jurisdicción sobre una ciudad central y los condados o distritos rurales circundantes. Sin embargo, este sistema provocaba a menudo una división ambigua de las funciones gubernamentales, desvíos de fondos y rivalidad por los recursos entre los distintos niveles de gobierno. El sistema MMC ha sido sustituido en varias provincias desde la década de 2000 por el sistema Provincia-Gerencia-Condado (PMC), que permite a los gobiernos provinciales tratar directamente con los gobiernos de condado en casi todos los asuntos fiscales y liberarse de la relación de subordinación con las prefecturas. Además, un decreto relativo a la gestión de las divisiones administrativas (en vigor desde enero de 2019) se centra en la integración urbana y la coordinación entre las zonas rurales y urbanas en las que es necesario ajustar las divisiones administrativas.

El desarrollo regional destaca como uno de los principales componentes del recién publicado^XIV Plan Quinquenal de Desarrollo Nacional y Social de China (2021-25). El^XIV Plan Quinquenal se centra, entre otros temas, en el desarrollo con bajas emisiones de carbono y en la integración de las zonas urbanas y rurales con una mayor inclusión social. Las provincias y los ministerios competentes de China están obligados a elaborar su propio Plan Quinquenal, basado en el nacional, proporcionando detalles sobre la aplicación, el seguimiento y las evaluaciones de las propuestas.

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Nivel municipal [1]	NIVEL INTERMEDIO	NIVEL REGIONAL	NÚMERO TOTAL DE SNG (2021)
Condados (县级行政区)	Prefecturas (地级行政区)	Provincias (省级行政区)
2 844	333	31	3 208

Nota: Estas estadísticas sólo cubren China continental, sin las regiones administrativas especiales de Hong Kong (China), Macao (China) y Taipei Chino.

[1] Nombre y número de entidades submunicipales: 38.721 municipios

DESCRIPCIÓN GENERAL: China es un país unitario con cuatro niveles de gobierno subnacional: provincial, prefectural, de condado y de municipio/pueblo. China cuenta además con dos Regiones Administrativas Especiales (RAE) independientes, Hong Kong (China) y Macao (China), desde 1997 y 1999, respectivamente.

China ha experimentado una rápida urbanización desde 1978 y, entre 1978 y 2020, la tasa de urbanización basada en los residentes aumentó del 18% al 64%, todavía por debajo de la tasa de urbanización de la mayoría de las demás economías avanzadas y emergentes. A pesar de la aparición de una serie de megaciudades y regiones urbanas, las áreas metropolitanas y las regiones de megaciudades no se designan como unidades administrativas específicas, y su gestión y coordinación entre jurisdicciones corresponde al nivel superior de gobierno, en la mayoría de los casos las provincias. Del mismo modo, las ciudades son un concepto geográfico, no administrativo, y existen en cada uno de los tres niveles administrativos. Las disparidades entre ciudades son grandes en términos de riqueza. En 2020, la renta per cápita disponible en Shanghai era cuatro veces superior a la de la provincia de Heilongjiang. En un esfuerzo por promover la urbanización, se han producido varias oleadas de fusiones de ciudades. Entre 2000 y 2017, un total de 174 ciudades a nivel de condado se fusionaron con 119 ciudades a nivel de prefectura.

NIVEL REGIONAL: A nivel provincial, el país está dividido en 22 provincias, cinco regiones autónomas y cuatro municipios administrados centralmente a partir de 2021.

NIVEL INTERMEDIO: El nivel intermedio está compuesto por 333 prefecturas, incluidos 293 municipios a nivel de prefectura.

NIVEL MUNICIPAL: El nivel municipal del gobierno subnacional está formado por 2.844 distritos municipales, municipios a nivel de condado y condados autónomos.

Los townships, pueblos y distritos forman el cuarto nivel de gobierno subnacional, el nivel más bajo de la administración (había 38 721 según el censo de 2021, por debajo de los 39 862 de 2016). Se dividen a su vez en aldeas en las ciudades, o unidades de barrio (jie dao) en las zonas urbanas a nivel de municipio, que sirven de canal de comunicación con la población.

COOPERACIÓN HORIZONTAL: La cooperación intermunicipal (CIM) está permitida en China, aunque a falta de documentos legales o reglamentarios específicos que especifiquen el marco de la CIM, ésta se lleva a cabo sobre todo en forma de acuerdos contratados directamente entre los gobiernos locales. En la práctica, la CIM puede ser iniciada por gobiernos de nivel superior (ya sea provincial o central); por los propios gobiernos locales; o puede ser una iniciativa conjunta de los gobiernos intermedios y locales.

En los últimos años, la atención de la CIM en China se ha centrado en las grandes aglomeraciones urbanas. Hay 19 aglomeraciones urbanas mencionadas en el^XIV Plan Quinquenal. Las aglomeraciones urbanas pueden crearse siguiendo tres tipos de desarrollo: (i) el desarrollo coordinado, que se centra en la coordinación de sectores como la industria, el transporte y el medio ambiente (por ejemplo, la aglomeración Beijijng-Tianjing-Jibei); (ii) la integración regional, centrada en facilitar la circulación de personas y mercancías y crear mercados internos comunes (por ejemplo, Guangdong-Kong Kong-Macao); (iii) la cooperación regional, que corresponde a la cooperación administrativa.

La organización intergubernamental y la asignación de funciones a cada nivel de gobierno en China han surgido principalmente a través de la reforma económica, en lugar de surgir de la legislación nacional, la constitución o cualquier otra base jurídica específica. La Opinión Orientativa de 2016 del Consejo de Estado pretendía aclarar la asignación de gastos entre los niveles central y subnacional. Otorga al gobierno central responsabilidades en cuestiones de alcance nacional (es decir, las relaciones internacionales, la defensa, el uso de recursos naturales clave y la seguridad nacional). La Reforma Fiscal Integral (1994), la Ley Presupuestaria (1995) y el Sistema de Reparto de Impuestos (1994) definen aún más el papel de los gobiernos subnacionales.

Los gobiernos de cada nivel son gobiernos polivalentes, responsables de los servicios públicos y los asuntos locales, así como del desarrollo económico, la administración judicial y la urbanización. En principio, los gobiernos subnacionales son agentes del gobierno central, encargados de aplicar los objetivos de la política nacional dentro de sus jurisdicciones. La asignación de responsabilidades y gastos a los distintos niveles de gobierno subnacional es desigual y varía entre las provincias, que ejercen un considerable control normativo sobre los niveles inferiores. En 2020 se tomaron medidas para aclarar las responsabilidades, especialmente las compartidas entre los niveles provincial y local, y para reforzar el papel coordinador de los gobiernos provinciales. Actualmente se están debatiendo acuerdos asimétricos para adaptar las responsabilidades a la capacidad fiscal de los gobiernos locales dentro de cada provincia.

En muchos casos, los gobiernos prefecturales y de condado tienen responsabilidades de gasto muy amplias y que se solapan, y prestan alrededor del 90% de los principales servicios públicos. Después, a los gobiernos locales se les delegan no sólo las responsabilidades subnacionales predeterminadas, como el mantenimiento urbano y la construcción, sino también la parte incremental de la prestación de servicios para el gasto en educación y sanidad. El seguro de desempleo también se gestiona a nivel local. Recientemente se han introducido cambios en la asignación de responsabilidades en el sector sanitario, una competencia que antes era casi exclusiva de los gobiernos locales. Desde 2018, la prestación de servicios sanitarios públicos básicos es una responsabilidad compartida de los gobiernos central y local, y los servicios sanitarios públicos más importantes (por ejemplo, las enfermedades contagiosas que traspasan las fronteras regionales) pasaron a ser responsabilidad del gobierno central.

Principales ámbitos y subámbitos de responsabilidad
ÁMBITOS Y SUBÁMBITOS	Nivel regional	Nivel intermedio	Nivel municipal
1. Servicios públicos generales (administración)	Asuntos civilesAdministración judicial	Administración judicial	Asuntos civiles; Asuntos étnicos; Administraciones judiciales
2. Orden público y seguridad
3. Asuntos económicos/transporte	Construcción de infraestructurasn;Producción agrícola (compartida)	Construcción de infraestructurasn;Producción agrícola (compartida)	Construcción de infraestructurasn;Producción agrícola (compartida)
4. Protección del medio ambiente
5. Vivienda y servicios comunitarios			Desarrollo urbano y rural
6. Salud	Infraestructura y equipamiento sanitario	Servicios de salud pública (compartidos)	Servicios de salud pública (compartidos)
7. Cultura y ocio
8. Educación	Educación	Educación obligatoria	Educación obligatoria
9. Protección social	Seguro de desempleo;Seguridad social y bienestar	Protección social	Protección social

Alcancede los datos financieros: Provincias a nivel regional (englobando regiones autónomas, provincias y municipios), prefecturas a nivel intermedio de gobierno, y condados, municipios y aldeas a nivel inferior. Las RAE de Hong Kong (China), Macao (China) y Taipei Chino no están incluidas en estos datos.

FMI-GFS

Disponibilidad de datos financieros: Media

Calidad/fiabilidad de los datos financieros: Media

INTRODUCCIÓN GENERAL. Las provincias, prefecturas y condados de China son unidades fiscales con sus propios ingresos, presupuesto y gastos asignados. Las aldeas y los municipios, a nivel de subcondado, tienen su propio presupuesto pero carecen de fuente de ingresos propia y dependen exclusivamente de las transferencias de los niveles superiores de gobierno. En China no existe ningún documento presupuestario consolidado que contenga todos los gastos e ingresos de los gobiernos locales, que se dividen en cuatro presupuestos separados, siendo los más importantes el presupuesto de Finanzas Públicas y el de Fondos Gubernamentales, utilizados en este perfil de país. En cuanto a los ingresos, incluyen todos los ingresos fiscales locales y la parte local de los impuestos compartidos, los ingresos no fiscales procedentes de tasas de usuarios, tasas administrativas y otras fuentes, así como la mayoría de las transferencias intergubernamentales. En cuanto a los gastos, incluyen casi todos los gastos corrientes, además de algunos gastos de capital. Otros presupuestos son el de la Seguridad Social y el del Fondo de Explotación de las Empresas Estatales.

El sistema fiscal chino se caracteriza por una estricta relación jerárquica vertical entre los distintos niveles de gobierno, similar a la de su sistema administrativo. Las provincias soportan la mayor parte del mandato fiscal entre los gobiernos subnacionales chinos. Los gobiernos locales chinos, por su parte, carecen de poder tributario, tienen un acceso limitado a los préstamos y a menudo están sobrecargados de mandatos no financiados. Sin embargo, tenían, hasta hace poco, un grado considerable de autonomía sobre los ingresos de las concesiones de tierras, y pueden endeudarse indirectamente con los bancos o el mercado de bonos a través de vehículos de financiación de los gobiernos locales, para financiar la inversión en infraestructuras y el desarrollo económico local. El último cambio global en las relaciones fiscales intergubernamentales se remonta a 1994, con la introducción de una reforma del reparto de impuestos, que asignó una mayor parte de los ingresos al nivel del gobierno central. Desde 2004, las provincias que optaron por aplicar el sistema de CMP tienen la potestad de determinar la asignación tanto de los ingresos como de los gastos de los condados, pasando por alto el nivel prefectural, que introdujo una mayor autonomía de gasto para los gobiernos de los condados.

Desde 2016, se ha planteado la necesidad de reformas fiscales para abordar el desajuste de larga data entre los ingresos y los gastos en los distintos niveles de gobierno. En particular, el gobierno central pretende mejorar los marcos fiscales por debajo del nivel provincial, para reforzar las finanzas de los gobiernos locales. Esta necesidad se ha agudizado aún más desde 2020 y la crisis de la COVID-19, que llevó a los gobiernos locales a asumir una gama más amplia de responsabilidades de gasto, de ahí la necesidad de proporcionarles una base de ingresos más estable. Desde 2021, el gobierno central pretende optimizar el sistema de reparto de impuestos entre los gobiernos provinciales y locales, en un intento de estandarizarlo en todas las provincias, y mejorar los sistemas de transferencias fiscales dentro de las provincias basándolo en indicadores cuantitativos fijos (por ejemplo, la población) y haciéndolo coincidir con las responsabilidades transferidas.

Gasto de los gobiernos subnacionales según la clasificación económica
2020	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Gasto total	4 270	24.8%	72.5%	100%
Incl. gastos corrientes	-	-	-	-
Gastos de personal	-	-	-	-
Consumo intermedio	-	-	-	-
Gastos sociales	-	-	-	-
Subvenciones y transferencias corrientes	-	-	-	-
Gastos financieros	-	-	-	-
Otros	-	-	-	-
Incl. gastos de capital	-	-	-	-
Transferencias de capital	-	-	-	-
Inversión directa (o FBCF)	-	-	-	-

GASTO: El gasto público subnacional en China en 2020 ascendió al 72,5% del gasto público total y al 24,8% del PIB. En muchos sectores, los gobiernos locales son "agentes de gasto" que actúan en nombre del Estado, gastando según los objetivos y prioridades fijados por el gobierno central. Su autonomía de gasto, y en particular el margen de maniobra de los condados, sigue estando muy limitado, ya que el sistema sigue estando muy centralizado mediante el uso de leyes, reglamentos y directivas. Además, los acuerdos de gasto de los gobiernos locales chinos están más descentralizados que los acuerdos de ingresos, lo que genera una elevada presión fiscal para los gobiernos locales.

INVERSIÓN DIRECTA: La inversión en infraestructuras en China es principalmente responsabilidad de los gobiernos subnacionales, aunque los proyectos estratégicos de carácter nacional e interregional son financiados por el nivel central. Tras la crisis financiera mundial de 2007/08, la mayor parte del paquete de estímulo económico, cuyos principales componentes eran proyectos de infraestructuras urbanas y rurales, se ejecutó a través de los gobiernos locales chinos. En general, el gobierno central concede a las provincias un margen de maniobra considerable a la hora de adoptar políticas para impulsar la inversión y el crecimiento económico, y las anima a emprender experimentos políticos aprobados.

La inversión en infraestructuras depende en gran medida de los fondos gubernamentales y, en menor medida, de las APP financiadas por los bancos y los bonos especiales de los gobiernos locales (que tienen un límite anual para nuevas emisiones). Para promover el uso de las APP, el gobierno central creó una plataforma integrada de información sobre APP en 2015 y publicó el Reglamento sobre APP en infraestructuras y servicios públicos en 2017.

El^XIV Plan Quinquenal de la RPC para 2021-2025 promueve una mejor coordinación y la clarificación de responsabilidades para que la inversión sea más eficaz. Las áreas prioritarias de inversión subnacional son el transporte, la ciencia y la tecnología y las innovaciones regionales, la agricultura, la educación y el progreso ecológico, así como la disminución de las disparidades regionales. La aprobación y la gestión de los proyectos de inversión se supervisan a través de la Plataforma Nacional de Aprobación y Regulación en Línea de Proyectos de Inversión, lanzada en 2017, que es un sistema en línea interdepartamental en el que participan tanto el gobierno central como los gobiernos locales, bajo la dirección de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma.

Gasto público subnacional por clasificación funcional
2020	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Gasto total por función económica	4 270	24.8%	-	100.0%
1. Servicios públicos generales	395	2;3%	73.5%	9.2%
2. Defensa	4	0.0%	1.8%	0.1%
3. Orden público y seguridad	204	1.2%	86.8%	4.8%
4. Asuntos económicos/transporte	1 501	8.7%	89.2%	35.2%
5. Protección del medio ambiente	123	0.7%	96.6%	2.9%
6. Vivienda y servicios comunitarios	380	2.2%	99.2%	8.9%
7. Salud	329	1.9%	66.2%	7.7%
8. Ocio, cultura y religión	68	0.4%	94.1%	1.6%
9. Educación	591	3.4%	95.2%	13.8%
10. Protección social	676	3.9%	44.5%	15.8%

Las principales áreas subnacionales de gasto en 2020 fueron los asuntos económicos y transportes, la protección social y la educación, que son categorías de gasto de rápido crecimiento a nivel nacional, debido a la dinámica de envejecimiento y urbanización. En los sectores de la sanidad y la protección social, la parte del gasto de los gobiernos subnacionales en el gasto público total ha disminuido en los últimos años, a raíz de los recientes avisos del gobierno central, que recentralizó parte de estas competencias. Los gobiernos subnacionales son responsables de más del 80% del gasto público total en varias funciones económicas clave (excepto en defensa).

Las provincias chinas, en particular, son responsables de la mayor parte del gasto subnacional, incluido casi todo el gasto público en educación. A los gobiernos locales se les siguen devolviendo tareas adicionales relacionadas con el desarrollo local y las infraestructuras.

Ingresos de los gobiernos subnacionales por categoría
2020	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Ingresos totales	3 386	19.7%	79.4%	100.0%
Ingresos fiscales	1 438	8.4%	50.9%	42.5%
Donaciones y subvenciones	1 541	9.0%	-	45.5%
Tarifas y tasas	0	0.0%	-	0.0%
Ingresos provenientes de los activos	0	0.0%	-	0.0%
Otros ingresos	408	2.4%	-	12.0%

DESCRIPCIÓN GENERAL: En 2020, los ingresos de los gobiernos subnacionales ascendieron al 19,7% del PIB, frente al 17,1% de media en la OCDE. Esta cifra está muy por debajo del nivel de gasto subnacional, de ahí la existencia de grandes desequilibrios fiscales a nivel subnacional.

China cuenta con una estructura de financiación a varios niveles basada en la reforma del sistema de reparto de impuestos puesta en marcha en 1994, que eliminó el control de los gobiernos subnacionales sobre los ingresos fiscales locales, recentralizó la recaudación de impuestos y los reasignó al nivel subnacional mediante un sistema de reparto de impuestos y transferencias. Los recursos también pueden transferirse de las provincias ricas a las más pobres a través de un sistema de transferencias de igualación. Las normas de reparto de impuestos se modificaron significativamente por última vez en 2016, con la transformación del impuesto sobre actividades económicas que grava los servicios en un impuesto sobre el IVA, lo que supuso una reducción de los ingresos presupuestarios a nivel subnacional. También está en marcha un proceso para reformar el impuesto sobre bienes inmuebles.

Las provincias chinas tienen sus propias fuentes de ingresos, mientras que los gobiernos locales dependen sobre todo de las transferencias de la administración central, de los acuerdos de reparto de impuestos que difieren entre provincias y de las concesiones de tierras como fuentes de ingresos subnacionales (la venta de derechos sobre la tierra constituye la mayor parte de los ingresos de las ciudades a nivel de prefectura).

INGRESOS FISCALES: El gobierno central es la única autoridad fiscal legislativa, promulgando leyes o reglamentos provisionales para todo tipo de impuestos. Los gobiernos subnacionales recaudan más de la mitad de los impuestos subnacionales, pero tienen poderes propios muy limitados para fijar el tipo o definir la base, y la fuerte dependencia del reparto de los ingresos les expone a la incertidumbre y limita su autonomía fiscal. Cada gobierno provincial determina las reglas de reparto de ingresos dentro de sus respectivas prefecturas; cada prefectura determina entonces las reglas de reparto de ingresos dentro de sus condados. En las provincias que adoptaron el PMC, los gobiernos de los condados ya no comparten los ingresos fiscales subnacionales con las prefecturas sino sólo con los gobiernos provinciales, lo que les deja con una mayor proporción de los ingresos fiscales generados en sus jurisdicciones.

La Oficina Nacional de Impuestos y las Oficinas Locales de Impuestos se fusionaron en 2018 para formar una única Agencia de Administración Tributaria, responsable tanto de recaudar los impuestos centrales (IVA y CIT) bajo la administración directa del gobierno central, como de recaudar los impuestos subnacionales, el PIT (bajo la administración directa de los gobiernos subnacionales) y las cotizaciones a la seguridad social. Desde 2013, el país está inmerso en una nueva reforma de la política fiscal, aún en curso, para optimizar la estructura impositiva y aumentar los ingresos por impuestos directos, en particular el PIT, el impuesto sobre la propiedad residencial privada y un futuro impuesto sobre la propiedad. En 2016, el impuesto sobre actividades económicas, antes recaudado exclusivamente por los gobiernos subnacionales sobre los servicios, se transformó en un IVA (que engloba también los servicios financieros, de construcción, inmobiliarios y personales), compartido por todos los niveles de gobierno. Esta transformación redujo el flujo de ingresos de los gobiernos subnacionales.

Los impuestos compartidos, que en conjunto ascendieron al 54,5% de los ingresos fiscales subnacionales en 2020, comprenden el componente subnacional del IVA, el PIT y el CIT. Unos coeficientes fijos fijan las partes recibidas por los gobiernos subnacionales en el 50% del IVA (en 2020, la parte subnacional del IVA representó el 14,2% de los ingresos de los gobiernos subnacionales y el 33,5% de sus ingresos fiscales), el 40% del PIT (el 2,3% de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales y el 5,5% de los ingresos fiscales) y alrededor del 35% del CIT (el 6,6% de los ingresos de los gobiernos subnacionales y el 15,5% de los ingresos fiscales). Además, también reciben el 50% de los ingresos por impuestos sobre la seguridad y el cambio.

Varios impuestos subnacionales de fuente propia están relacionados con las propiedades inmobiliarias: el impuesto sobre el uso de la tierra urbana y municipal, el impuesto sobre la ocupación de tierras cultivables, el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre las escrituras y el impuesto sobre la revalorización de la tierra. Representan en total el 9,9% de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales, el 23,3% de los ingresos fiscales subnacionales y el 1,9% del PIB. Sin embargo, estos impuestos se basan en la superficie física y los valores de transacción de las propiedades, en lugar de gravámenes recurrentes basados en el valor de mercado de las propiedades. En las ciudades piloto de Shanghai y Chongqing está en marcha un plan para introducir un impuesto recurrente sobre la propiedad. El régimen de prueba se aplica en el momento de la compra a un grupo relativamente reducido de propietarios. Según estimaciones de Fitch Ratings, generó unos ingresos equivalentes al 6,7% y al 3,3% de las ventas de terrenos en las respectivas ciudades. En octubre de 2021, el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional autorizó al Consejo de Estado a ampliar los planes piloto para un impuesto sobre la propiedad en algunas regiones, siendo el Consejo de Estado el que determinaría las localidades implicadas y otros detalles.

Por último, los gobiernos subnacionales también recaudan un impuesto sobre vehículos y embarcaciones, un impuesto sobre el tabaco y cotizaciones a la seguridad social para financiar los sistemas de seguros locales.

DONACIONES Y SUBVENCIONES: Además del sistema de reparto de impuestos, los gobiernos subnacionales reciben transferencias corrientes del gobierno central, que pueden dividirse entre transferencias para fines específicos y transferencias para fines generales. Las transferencias intergubernamentales han aumentado en China desde 1994, para compensar la prestación de servicios públicos en las zonas urbanas. La Notificación de 2018 sobre la Reforma del Reparto Central-Local de las Responsabilidades de Gasto en el Área de los Servicios Públicos Básicos introdujo un esquema de reparto escalonado de la carga para apoyar a las provincias más pobres. En base a esta Notificación, el gobierno central asume el 80% de la financiación de servicios específicos (es decir, la asistencia al seguro médico básico, los servicios básicos de salud pública y el apoyo al control de la natalidad) en las 12 provincias más pobres, el 60% en diez provincias, el 50% en tres, el 30% en cuatro y las cinco ciudades de nivel provincial, y sólo el 10% en Pekín y Shanghái. En el caso de otros cinco servicios (incluidos los servicios médicos de urgencia y los servicios para discapacitados), las transferencias centrales vienen determinadas por la situación fiscal del gobierno local.

Entre los propios gobiernos subnacionales, los gobiernos de nivel superior suelen proporcionar transferencias a todos los niveles de gobierno que están por debajo de ellos. Desde la reforma del PMC, los gobiernos de los condados pueden recibir transferencias fiscales directamente de los gobiernos provinciales.

Las transferencias con fines generales incluyen las rebajas fiscales, que se establecieron tras la reforma del sistema de reparto de impuestos de 1994, para compensar la caída de los ingresos de los gobiernos subnacionales derivada de la reforma y garantizar que los gobiernos locales tuvieran ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. Las rebajas fiscales incluyen las rebajas del IVA, las rebajas de los impuestos especiales, las rebajas del impuesto sobre la renta y las rebajas fiscales derivadas de la reforma de los impuestos y tasas sobre los productos refinados del petróleo. Las transferencias generales también incluyen una transferencia de nivelación, cuyo objetivo es aliviar las disparidades entre provincias. Otras transferencias generales se utilizan para financiar la seguridad social y las pensiones, así como los salarios públicos. Las transferencias condicionadas, por su parte, las concede el gobierno central para subvencionar programas locales, principalmente en los ámbitos del transporte, la vivienda social, la educación, el ahorro energético y la reducción de la contaminación. En general, el sistema de transferencias condicionadas es relativamente opaco y complejo, con elevados costes administrativos.

OTROS INGRESOS: Los gobiernos subnacionales chinos, condados y prefecturas en particular, reciben ingresos por la venta de derechos de uso de la tierra por periodos de 30 a 70 años. Según la constitución china, el suelo urbano es propiedad del gobierno central y el suelo rural es propiedad colectiva de las comunidades de las aldeas. La Ley de Administración de la Tierra otorga a todos los niveles de gobierno el poder de controlar y regular el uso de la tierra, de convertir el suelo rural en urbano y de vender derechos sobre la tierra a promotores inmobiliarios, dentro de los límites establecidos por la política nacional de preservación de las tierras de cultivo. La tierra se utiliza a menudo como garantía para que la LGFV obtenga préstamos de los bancos comerciales, y los ingresos netos de la venta de tierras deben dedicarse a inversiones.

Sin embargo, la volatilidad de las ventas de tierras ha ralentizado recientemente los ingresos de los gobiernos locales, y las nuevas normativas que impiden el uso de la tierra como garantía para los préstamos han provocado una disminución de la dependencia de los gobiernos subnacionales de los ingresos basados en la tierra. Otros ingresos locales no fiscales son las tasas, los impuestos, las sanciones y los beneficios de las empresas estatales locales. En contraste con la situación de la mayoría de los países, los aranceles se asignan exclusivamente al nivel central.

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REGLAS FISCALES: La financiación de los gobiernos subnacionales chinos está sujeta a restricciones presupuestarias blandas. En 2014, el Consejo de Estado chino emitió la Norma núm. 43, que establecía unas directrices menos estrictas para la supervisión de la deuda de los gobiernos locales y los procedimientos operativos para la publicación de los presupuestos y las cuentas financieras locales. Sin embargo, el endeudamiento subnacional a través de vehículos de financiación de los gobiernos locales (LGFV, por sus siglas en inglés) fuera del presupuesto está siendo ampliamente utilizado por los gobiernos subnacionales en China para financiar la construcción masiva de infraestructuras hasta el día de hoy. El gobierno chino ha multiplicado sus esfuerzos en los últimos años para controlar la deuda local, mejorar la estabilidad financiera y reducir la deuda pendiente. En 2017, se creó un Comité de Estabilidad Financiera y Desarrollo y, en octubre de 2020, se promulgó el Reglamento de Aplicación de la Ley Presupuestaria para mejorar la transparencia presupuestaria. Varias cuestiones relacionadas con la consolidación de las cuatro cuentas presupuestarias, a todos los niveles de gobierno, así como con la clasificación de las crecientes obligaciones de los gobiernos locales, siguen siendo los principales obstáculos para garantizar una buena salud fiscal a nivel de los gobiernos subnacionales.

DEUDA: La ley presupuestaria modificada de 2014 permitió a las provincias y ciudades emitir bonos para proyectos de inversión (sujetos a la aprobación del gobierno central y de los congresos populares locales), dentro de los límites de deuda aprobados. El límite de endeudamiento total lo fija el CNP y los límites de endeudamiento de las distintas provincias los aprueba el Consejo de Estado, vinculados a los ingresos de los gobiernos subnacionales. A algunos municipios más ricos se les ha permitido el acceso directo a los mercados de capitales bajo la supervisión del gobierno central. Sin embargo, los Presupuestos de Finanzas Públicas y Fondos Públicos no abarcan la deuda acumulada por las LGFV, clasificada como deuda de las Empresas Estatales, que ha aumentado fuertemente en la última década.

Tras el rescate de las LGFV por parte del gobierno en 2014, la Ley Presupuestaria de 2014 pretendía cerrar la "puerta trasera" a las actividades extrapresupuestarias de los gobiernos locales prohibiendo las garantías y cualquier otra fuente de financiación que no fueran los bonos aprobados. Sin embargo, debido a la persistencia de la presión fiscal subyacente, algunos gobiernos locales han seguido acumulando deuda de formas no permitidas por la normativa, incluyendo el uso de activos de bienestar público (carreteras, sistemas de alcantarillado) y terrenos como garantía para pedir préstamos a bancos e instituciones financieras. En 2019, los importes de la deuda emitida por LGFV superaban la deuda de los gobiernos subnacionales en la mayoría de las provincias. En agosto de 2021, para mitigar los riesgos asociados al aumento de la deuda de los gobiernos subnacionales, la Comisión Reguladora de Bancos y Seguros de China emitió el documento 2021/15 que prohíbe la realización de inversiones en infraestructuras en nombre de los gobiernos locales hasta que se presupuesten con la financiación correspondiente.

A finales de 2020, según los datos del Ministerio de Finanzas, la deuda de los gobiernos subnacionales chinos ascendía a 25,66 billones de yuanes, lo que supone un fuerte aumento en comparación con los 18,26 billones de yuanes de finales de 2018. Esta cantidad se mantuvo por debajo del techo de deuda de 28,81 billones de CNY fijado por la Asamblea Popular nacional para 2020. Se estableció un programa de canje de deuda para facilitar la transición de la deuda LGFV a los bonos del gobierno local. Paralelamente, se está promoviendo la emisión por parte de los gobiernos subnacionales de bonos especiales para impulsar la inversión, así como de bonos verdes. En 2015, China publicó un conjunto de directrices sobre bonos verdes, así como un catálogo de normas para la elegibilidad de los bonos verdes, que se actualiza anualmente. En 2020, se preveía la emisión de 3,65 billones de CNY en bonos especiales de gobiernos locales. Casi la totalidad de la deuda de los gobiernos subnacionales se mantenía en forma de bonos (99%) en 2020, un aumento respecto al 88% de 2016.

GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CRISIS: El sistema de notificación de salud pública de China se basa en los Centros de Control de Enfermedades (CDC) locales, bajo la autoridad de los gobiernos locales (había unos 3.403 CDC locales en 2019), que luego informan al CDC central. Este sistema descentralizado se desarrolló en 2002 a partir de las lecciones aprendidas de la epidemia de SRAS, que dio lugar al Reglamento de Emergencia de Salud Pública. La eficacia de este sistema se ve obstaculizada por la falta de financiación y personal de algunos CDC locales, así como por la falta de comunicación y transparencia de la información entre el CDC central y los locales.

En cuanto al apoyo financiero y fiscal, la Oficina Nacional de Auditoría de China (NAO, por sus siglas en inglés) es responsable de la auditoría de los fondos, de la buena aplicación de las políticas y decisiones del gobierno central en materia de prevención y control de pandemias y de la aplicación de las políticas de reducción de impuestos y tasas, subsidios fiscales y préstamos preferenciales. También se ha desarrollado una aplicación sanitaria digital única para todo el territorio (HealthCode).

Se tomaron varias medidas para adaptar la respuesta de China al COVID-19 (basada en una "estrategia de cero COVID") a las especificidades locales, como cierres locales, restricciones de viaje interprovinciales en respuesta a brotes localizados de COVID-19.

MEDIDAS DE EMERGENCIA PARA HACER FRENTE A LA CRISIS EN LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO: Poco después del brote de COVID-19, se anunciaron una serie de reducciones y exenciones fiscales a nivel del gobierno central y subnacional, que se mantuvieron en 2021 y continuaron a partir de 2022 para apoyar la economía. Los gobiernos subnacionales promulgaron varias medidas de apoyo a las empresas, como retrasos en el cobro de las cotizaciones a la seguridad social, medidas temporales de exención y reducción de los tipos de cotización a las pensiones. Las empresas estatales también contribuyeron a las medidas de emergencia, mediante la donación de bienes, el apoyo a las PYME a lo largo de sus cadenas de suministro y la garantía de una rápida reanudación de la producción, respondiendo así al llamamiento que les hicieron el gobierno central y muchos gobiernos locales.

Por otro lado, el gobierno central apoyó a los gobiernos subnacionales para hacer en relación a las consecuencias de la crisis, y en particular para hacer frente al impacto de las rebajas fiscales, que provocaron brechas fiscales locales. El gobierno central aumentó sus pagos de transferencias a los gobiernos subnacionales en cerca de 1,5 billones de CNY en 2020, con una escala de casi 9,8 billones de CNY, un aumento significativo del 18% en comparación con el año anterior, y este apoyo continuará hasta 2023. Aunque estas transferencias se asignaron al nivel provincial, los avisos emitidos por el Ministerio de Finanzas especificaban que estos ingresos adicionales debían ser distribuidos y utilizados por los gobiernos a nivel de condado, mediante el aumento de sus reservas de ingresos, o asignándoselos directamente, y no pueden permanecer en el presupuesto del gobierno provincial. También se han producido transferencias fiscales horizontales entre provincias y ciudades, sin intermediación del gobierno central, entre las zonas más ricas y otras ciudades de las provincias afectadas por la crisis.

IMPACTOS DE LA CRISIS EN LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES: La crisis tuvo un grave impacto en las finanzas de los gobiernos subnacionales en China, en 2020, 2021 y hasta 2022 . Por el lado de los ingresos, los ingresos subnacionales se vieron afectados por un descenso de los ingresos fiscales, debido principalmente a las medidas de exención fiscal y a la disminución de los ingresos procedentes del IVA. Por ejemplo, según los datos de la Oficina Municipal de Finanzas de Shenzhen, los ingresos fiscales de Shenzhen disminuyeron un 12,6% entre 2020 y 2019. Esto afectó en diversa medida a los gobiernos subnacionales, con un impacto menor en los condados menos dependientes de los impuestos sobre las empresas, situados en su mayoría en el noreste. Además, 23 gobiernos provinciales vieron disminuir los ingresos procedentes de la venta de tierras entre 2020 y 2021, lo que creó nuevos retos para las finanzas subnacionales. Esto llevó a los gobiernos subnacionales a detener los gastos que debían financiarse a través de las tasas de transferencia de tierras. Además, algunos gobiernos locales se han visto obligados a reducir la prestación de servicios públicos en 2022 debido a esta fuerte presión fiscal (por ejemplo, la suspensión de los servicios de autobús).

Por otro lado, los gastos han aumentado, debido a la presión en los sectores de la sanidad y la educación, y a la continua aplicación de los controles COVID-19 hasta 2022, como las pruebas masivas regulares, que llevaron a los gobiernos de todos los niveles a poner en marcha medidas de emergencia. Mientras que al principio de la crisis todos los equipos para las pruebas masivas eran financiados por los fondos centrales de pensiones, la estrategia gubernamental cambió recientemente y ahora los gobiernos locales deben financiar este gasto con sus recursos locales, lo que añade un gasto extra a sus presupuestos previstos para 2022.

Como resultado del gasto incurrido en la COVID-19 y de las medidas de estímulo relacionadas, la deuda de los gobiernos subnacionales y de las empresas estatales ha aumentado desde 2019. Según las estimaciones de la Oficina Nacional de Estadística de China, el saldo de la deuda de los gobiernos locales fue de 25,66 billones de CNY en 2020, lo que supone un incremento interanual del +20,44%. Para adaptarse a esta situación, se elevó el techo máximo de bonos locales especiales que podían emitir los gobiernos subnacionales como contramedida a la crisis, pasando de 1 billón de CNY a 1,29 billones de CNY (de la cuota de 3,15 billones de CNY para 2020). Sin embargo, esto ha provocado un rápido aumento de la deuda pública y, en particular, de la deuda subnacional, ya que el gobierno central se muestra cada vez más reacio a ampliar la deuda pública central en 2022. Como resultado, en abril de 2022, 26 de las 31 provincias tenían una deuda subnacional superior al 100% de sus ingresos totales de 2021.

PLANES DE ESTIMULO ECONÓMICO Y SOCIAL : La Asamblea Popular Nacional aprobó un paquete de estímulo fiscal de 6,35 billones de CNY en mayo de 2020, centrado en gran medida en la construcción y la inversión en infraestructuras, con un componente dedicado a la recuperación ecológica, que engloba las energías renovables, la fabricación y el consumo ecológicos, y la financiación y la inversión climáticas. Este paquete incluía una financiación adicional del déficit de 1 billón de yuanes, una emisión especial de bonos nacionales de 1 billón de yuanes, 375 millones de yuanes en bonos municipales y 600.000 millones de yuanes en inversiones con cargo al presupuesto central, lo que corresponde al 6,4% del PIB del país en 2019. De las emisiones de bonos nacionales y locales, se estima que el 15% del total se dedica a proyectos verdes, sostenibles o con bajas emisiones de carbono, incluyendo infraestructuras verdes, transporte verde, agricultura, silvicultura y vías fluviales. Los datos varían según las provincias, con provincias muy dependientes de la minería del carbón y de la generación de energía que han invertido muy poco en iniciativas verdes.

Para la recuperación posterior al COVID-19, China planea apoyar la inversión, en particular a nivel subnacional. En mayo de 2022, el gobierno chino publicó las "Opiniones sobre una mayor activación de los activos existentes y la ampliación de las inversiones efectivas", que mencionan la revitalización de los activos existentes y la formación de un ciclo virtuoso de inversión, en parte para mejorar las infraestructuras. Además, el gobierno planea potenciar el papel de la Plataforma Reguladora y de Aprobación en Línea de Proyectos de Inversión Nacionales. La estrategia de desarrollo regional de China, anunciada en el^XIV Plan Quinquenal (2021-25), se centra en potenciar a las provincias económicamente más grandes (por ejemplo, Pekín, Tianjin, Hebei) y a las agrupaciones urbanas para reforzar su liderazgo en el próximo desarrollo del país.