CHINE

La République populaire de Chine est un pays unitaire gouverné par le Parti communiste chinois depuis 1949. La Chine dispose d'un corps législatif national unicaméral, le Congrès national du peuple (CNP) et son Comité permanent, qui fonctionne sous la direction du Parti communiste et est défini par la constitution comme "l'organe suprême du pouvoir de l'État". Le cabinet d'État, le Conseil d'État dirigé par un premier ministre, et les "gouvernements populaires" aux niveaux inférieurs du gouvernement mettent en œuvre et exécutent la politique.

La constitution reconnaît trois niveaux de gouvernement infranational : les provinces, les préfectures et les comtés. Toutefois, un quatrième niveau, composé des communes et des villages au niveau infra-municipal, est pris en compte dans la loi sur le budget et dans le système fiscal. Historiquement, les gouvernements infranationaux jouissent d'un degré d'autonomie relativement élevé, mais le système politique reste très centralisé. Les congrès populaires locaux à tous les niveaux infranationaux veillent au respect et à la mise en œuvre de la Constitution, des lois, des règles et des règlements dans leurs domaines administratifs respectifs.

Chaque unité gouvernementale infranationale est gouvernée conjointement par un secrétaire du parti communiste, nommé par les comités locaux du parti aux niveaux supérieurs du gouvernement, et par un maire, ou un gouverneur dans le cas des provinces, qui sont sélectionnés et nommés par le congrès populaire local, mais les niveaux supérieurs du gouvernement influencent souvent cette sélection. Les ministères du gouvernement central ont des bureaux dans chaque province, qui rendent compte à la fois à leur ministère à Pékin et aux dirigeants provinciaux, même s'ils ont tendance à interagir de plus en plus directement avec leurs ministères de tutelle sur des sujets spécifiques (par exemple, l'environnement). Les provinces ont le droit d'adopter leurs propres réglementations afin de s'adapter aux caractéristiques politiques, économiques et culturelles régionales. Les réglementations provinciales peuvent compléter les lois et réglementations nationales, pour autant qu'elles n'entrent pas en conflit.

Le cadre de gouvernance à plusieurs niveaux a évolué depuis 1983 dans le but d'améliorer la coordination entre les différents niveaux de gouvernement. En 1983, le gouvernement a adopté un système municipalité-gestion-comté (MMC) afin de renforcer l'interdépendance et l'intégration des zones rurales et urbaines. Dans le cadre de ce système, une municipalité de niveau préfectoral est compétente pour une ville centrale et les comtés ou districts ruraux environnants. Cependant, ce système a souvent conduit à une division ambiguë des fonctions gouvernementales, à des détournements de fonds et à une rivalité en matière de ressources entre les différents niveaux de gouvernement. Le système MMC a été remplacé dans un certain nombre de provinces depuis les années 2000 par le système Province-Gestion-Comté (PMC), qui permet aux gouvernements provinciaux de traiter directement avec les gouvernements de comté pour presque toutes les affaires fiscales, et de se libérer de la relation de subordination avec les préfectures. En outre, un décret relatif à la gestion des divisions administratives (entré en vigueur en janvier 2019) met l'accent sur l'intégration urbaine et la coordination entre les zones rurales et urbaines où les divisions administratives doivent être ajustées.

Le développement régional est l'une des principales composantes du^14e plan quinquennal pour le développement national et social (2021-25) récemment publié par la Chine. Le^14e plan quinquennal se concentre, entre autres, sur le développement à faible émission de carbone et l'intégration des zones urbaines et rurales avec une inclusion sociale plus profonde. Les provinces chinoises et les ministères compétents sont tenus d'élaborer leur propre plan quinquennal, sur la base du plan national, en fournissant des détails sur la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation des propositions.

ORGANISATION TERRITORIALE
Niveau municipal [1]	NIVEAU INTERMÉDIAIRE	NIVEAU RÉGIONAL	NOMBRE TOTAL DE SNG (2021)
Comtés (县级行政区)	Préfectures (地级行政区)	Provinces (省级行政区)
2 844	333	31	3 208

Note : Ces statistiques couvrent uniquement la Chine continentale, sans les régions administratives spéciales de Hong Kong (Chine), Macao (Chine) et le Taipei chinois.

[1] Nom et nombre d'entités infra-municipales : 38 721 communes

DESCRIPTION GÉNÉRALE : La Chine est un pays unitaire avec quatre niveaux de gouvernement sous-national : provincial, préfectoral, de comté et de township/village. La Chine comprend également deux régions administratives spéciales (RAS) indépendantes, à savoir Hong Kong (Chine) et Macao (Chine), depuis 1997 et 1999, respectivement.

La Chine connaît une urbanisation rapide depuis 1978. Entre 1978 et 2020, le taux d'urbanisation basé sur les résidents est passé de 18 % à 64 %, ce qui reste inférieur au taux d'urbanisation de la plupart des autres économies avancées et émergentes. Malgré l'émergence d'un certain nombre de mégapoles et de régions urbaines, les zones métropolitaines et les régions de mégapoles ne sont pas désignées comme des unités administratives spécifiques, et leur gestion et leur coordination entre les juridictions sont prises en charge par le niveau supérieur du gouvernement, le plus souvent les provinces. De même, les villes sont un concept géographique et non administratif, et elles existent à chacun des trois niveaux administratifs. Les disparités entre les villes sont importantes en termes de richesse. En 2020, le revenu disponible par habitant à Shanghai était quatre fois supérieur à celui de la province de Heilongjiang. Afin de promouvoir l'urbanisation, plusieurs vagues de fusions de villes ont eu lieu. Entre 2000 et 2017, 174 villes de comté ont fusionné avec 119 villes de préfecture.

NIVEAU RÉGIONAL/PROVINCIAL : Au niveau provincial, le pays est divisé en 22 provinces, cinq régions autonomes et quatre municipalités administrées centralement à partir de 2021.

NIVEAU INTERMÉDIAIRE : Le niveau intermédiaire est composé de 333 préfectures, dont 293 municipalités de niveau préfectoral.

NIVEAU MUNICIPAL : Le niveau municipal de l'administration infranationale est composé de 2 844 districts municipaux, municipalités de comté et comtés autonomes.

Les cantons, les villes et les districts constituent le quatrième niveau de gouvernement infranational, le plus bas niveau d'administration (il y en avait 38 721 selon le recensement de 2021, contre 39 862 en 2016). Ils sont divisés en villages dans les villes, ou en unités de voisinage (jie dao) dans les zones urbaines au niveau du canton, qui servent de canal de communication avec la population.

COOPÉRATION HORIZONTALE : La coopération inter-municipale (CIM) est autorisée en Chine, bien qu'en l'absence de documents juridiques ou réglementaires spécifiques précisant le cadre de la CIM, elle se déroule principalement sous la forme d'accords contractés directement entre les gouvernements locaux. Dans la pratique, l'IMC peut être initiée par les gouvernements supérieurs (provinciaux ou centraux), par les gouvernements locaux eux-mêmes ou peut être une initiative conjointe des gouvernements intermédiaires et locaux.

Ces dernières années, l'IMC en Chine s'est concentré sur les grandes agglomérations urbaines. Le^14e plan quinquennal mentionne 19 agglomérations urbaines. Les agglomérations urbaines peuvent être créées selon trois types de développement : (i) le développement coordonné, qui se concentre sur la coordination dans des secteurs tels que l'industrie, le transport et l'environnement (par exemple, l'agglomération Beijijng-Tianjing-Jibei) ; (ii) l'intégration régionale, centrée sur la facilitation de la circulation des personnes et des biens et la création de marchés intérieurs communs (par exemple, Guangdong-Kong Kong-Macao) ; (iii) la coopération régionale, qui correspond à la coopération administrative.

L'organisation intergouvernementale et l'attribution de fonctions à chaque niveau de gouvernement en Chine ont principalement émergé dans le cadre de la réforme économique, au lieu de découler du droit national, de la constitution ou de toute autre base juridique spécifique. L'avis directeur de 2016 du Conseil d'État visait à clarifier l'attribution des dépenses entre le niveau central et les niveaux sous-nationaux. Il confère au gouvernement central des responsabilités pour les questions d'envergure nationale (c'est-à-dire les relations internationales, la défense, l'utilisation des ressources naturelles clés et la sécurité nationale). La réforme fiscale globale (1994), la loi budgétaire (1995) et le système de partage des impôts (1994) définissent plus précisément le rôle des gouvernements infranationaux.

Les gouvernements à chaque niveau sont des gouvernements polyvalents, responsables du service public et des affaires locales, ainsi que du développement économique, de l'administration judiciaire et de l'urbanisation. En principe, les gouvernements infranationaux sont des agents du gouvernement central, chargés de mettre en œuvre les objectifs de la politique nationale dans leurs juridictions. La répartition des responsabilités et des dépenses entre les différents niveaux d'administration infranationale est inégale et varie selon les provinces, qui exercent un contrôle réglementaire considérable sur les niveaux inférieurs. En 2020, des mesures ont été prises pour clarifier les responsabilités, en particulier les responsabilités partagées entre les niveaux provincial et local, et pour renforcer le rôle de coordination des gouvernements provinciaux. Des dispositions asymétriques sont actuellement à l'étude afin d'adapter les responsabilités à la capacité fiscale des gouvernements locaux au sein de chaque province.

Dans de nombreux cas, les gouvernements des préfectures et des comtés ont des responsabilités très larges et qui se chevauchent en matière de dépenses, et fournissent environ 90 % des principaux services publics. Ensuite, les gouvernements locaux se voient confier non seulement des responsabilités infranationales prédéterminées, telles que l'entretien et la construction des villes, mais aussi la partie supplémentaire de la prestation de services pour les dépenses d'éducation et de soins de santé. L'assurance chômage est également gérée au niveau local. Des changements récents ont été apportés à la répartition des responsabilités dans le secteur de la santé, une compétence qui relevait auparavant presque exclusivement des gouvernements locaux. Depuis 2018, la prestation des services de santé publique de base est une responsabilité partagée entre le gouvernement central et les gouvernements locaux, et les principaux services de santé publique (par exemple, les maladies contagieuses qui dépassent les frontières régionales) ont été placés sous la responsabilité du gouvernement central.

Principales compétences par fonctions et sous-fonctions
FONCTIONS ET SOUS-FONCTIONS	Niveau régional/provincial	Niveau intermédiaire	Niveau municipal
1. Services publics généraux (administration)	Affaires civilesAdministration judiciaire	Administration judiciaire	Affaires civiles ; Affaires ethniques ; Administrations judiciaires
2. Sécurité et ordre public
3. Affaires économiques / transports	Construction d'infrastructuresn ; Production agricole (partagée)	Construction d'infrastructuresn ; Production agricole (partagée)	Construction d'infrastructuresn ; Production agricole (partagée)
4. Protection de l'environnement
5. Logement et équipements collectifs			Développement urbain et rural
6. Santé	Infrastructures et équipements de santé	Services de santé publique (partagés)	Services de santé publique (partagés)
7. Loisirs, culture et religion
8. Éducation	Éducation	Enseignement obligatoire	Enseignement obligatoire
9. Protection sociale	Assurance chômage ; Sécurité sociale et aide sociale	Protection sociale	Protection sociale

Champ d'application des données fiscales: Provinces au niveau régional (comprenant les régions autonomes, les provinces et les municipalités), préfectures au niveau intermédiaire du gouvernement, et comtés, cantons et villages au niveau inférieur. Les RAS de Hong Kong, Chine, Macao, Chine et le Taipei chinois ne sont pas inclus dans ces données.

FMI-SFG

Disponibilité des données fiscales : Moyenne

Qualité/fiabilité des données fiscales : Moyenne

INTRODUCTION GÉNÉRALE. En Chine, les provinces, les préfectures et les comtés sont des unités fiscales dotées de leurs propres recettes, budgets et dépenses. Les villages et les communes, au niveau des sous-comtés, disposent de leur propre budget, mais n'ont pas de source de revenus propre et dépendent exclusivement des transferts des niveaux de gouvernement supérieurs. Il n'existe pas en Chine de document budgétaire consolidé contenant l'ensemble des dépenses et des recettes des collectivités locales, qui sont réparties entre quatre budgets distincts, dont les plus importants sont le budget des finances publiques et le budget des fonds publics, utilisés dans le présent profil de pays. En ce qui concerne les recettes, elles comprennent toutes les recettes fiscales locales et la part locale des impôts partagés, les recettes non fiscales provenant des frais d'utilisation, des frais administratifs et d'autres sources, ainsi que la plupart des transferts intergouvernementaux. En ce qui concerne les dépenses, elles comprennent presque toutes les dépenses courantes, ainsi que certaines dépenses en capital. Les autres budgets sont le budget de la sécurité sociale et le budget du fonds d'exploitation des entreprises publiques.

Le système fiscal chinois se caractérise par une relation hiérarchique verticale stricte entre les différents niveaux de gouvernement, à l'instar de son système administratif. Les provinces assument la plus grande part du mandat fiscal parmi les gouvernements subnationaux chinois. Les collectivités locales chinoises, en revanche, n'ont pas de pouvoir fiscal, ont un accès limité à l'emprunt et sont souvent surchargées de mandats non financés. Toutefois, elles disposaient, jusqu'à récemment, d'un degré considérable d'autonomie sur les revenus des concessions foncières et peuvent emprunter indirectement auprès des banques ou du marché obligataire par l'intermédiaire de véhicules de financement du gouvernement local, afin de financer les investissements dans les infrastructures et le développement économique local. Le dernier changement global dans les relations fiscales intergouvernementales remonte à 1994, avec l'introduction d'une réforme du partage des impôts, qui a attribué une plus grande part des recettes au niveau du gouvernement central. Depuis 2004, les provinces qui ont choisi de mettre en œuvre le système PMC ont le pouvoir de déterminer l'affectation des recettes et des dépenses des comtés, sans passer par le niveau préfectoral, qui a introduit une plus grande autonomie en matière de dépenses pour les gouvernements des comtés.

Depuis 2016, la nécessité de réformes fiscales a été soulignée pour remédier au déséquilibre de longue date entre les recettes et les dépenses à tous les niveaux de gouvernement. En particulier, le gouvernement central vise à améliorer les cadres fiscaux au-dessous du niveau provincial, afin de renforcer les finances des gouvernements locaux. Ce besoin est encore plus aigu depuis 2020 et la crise du COVID-19, qui a conduit les gouvernements locaux à assumer un plus large éventail de responsabilités en matière de dépenses, d'où la nécessité de leur fournir une base de revenus plus stable. Depuis 2021, le gouvernement central vise à optimiser le système de partage de l'impôt entre les gouvernements provinciaux et locaux, en essayant de l'uniformiser entre les provinces, et à améliorer les systèmes de transfert fiscal au sein des provinces en les basant sur des indicateurs quantitatifs fixes (par exemple, la population) et en les faisant correspondre aux responsabilités dévolues.

Dépenses infranationales par classification économique
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales	4 270	24.8%	72.5%	100%
Dépenses courantes	-	-	-	-
Dépenses de personnel	-	-	-	-
Consommation intermédiaire	-	-	-	-
Dépenses sociales	-	-	-	-
Subventions et transferts courants	-	-	-	-
Charges financières	-	-	-	-
Autres	-	-	-	-
Dépenses en capital	-	-	-	-
Transferts en capital	-	-	-	-
Investissement direct (ou FBCF)	-	-	-	-

DÉPENSES : En 2020, les dépenses des administrations infranationales en Chine représentaient 72,5 % des dépenses publiques totales et 24,8 % du PIB. Dans de nombreux secteurs, les gouvernements locaux sont des "agents dépensiers" agissant au nom de l'État, qui dépensent en fonction des objectifs et des priorités fixés par le gouvernement central. Leur autonomie en matière de dépenses, et en particulier la marge de manœuvre des comtés, est encore largement limitée, car le système reste fortement centralisé par le biais de lois, de règlements et de directives. En outre, les dispositions relatives aux dépenses des gouvernements locaux chinois sont plus décentralisées que les dispositions relatives aux recettes, ce qui génère une forte pression fiscale pour les gouvernements locaux.

INVESTISSEMENT DIRECT : En Chine, les investissements dans les infrastructures relèvent principalement de la responsabilité des gouvernements infranationaux, même si les projets stratégiques de nature nationale et interrégionale sont financés par le niveau central. Dans le sillage de la crise financière mondiale de 2007/08, la plupart des mesures de relance économique, dont les principales composantes étaient des projets d'infrastructure urbaine et rurale, ont été mises en œuvre par l'intermédiaire des gouvernements locaux de la Chine. Dans l'ensemble, le gouvernement central laisse aux provinces une marge de manœuvre considérable dans l'adoption de politiques visant à stimuler l'investissement et la croissance économique, et les encourage à entreprendre des expériences politiques approuvées.

Les investissements dans les infrastructures dépendent fortement des fonds publics et, dans une moindre mesure, des PPP financés par les banques et les obligations spéciales des gouvernements locaux (qui ont un plafond annuel pour les nouvelles émissions). Pour promouvoir l'utilisation des PPP, le gouvernement central a mis en place une plateforme d'information intégrée sur les PPP en 2015 et a publié des règlements sur les PPP dans les infrastructures et les services publics en 2017.

Le^14e plan quinquennal de la RPC pour 2021-2025 encourage une meilleure coordination et une clarification des responsabilités afin de rendre les investissements plus efficaces. Les domaines d'investissement infranationaux prioritaires sont les transports, la science et la technologie, les innovations régionales, l'agriculture, l'éducation et le progrès écologique, ainsi que la réduction des disparités régionales. L'approbation et la gestion des projets d'investissement sont supervisées par la plateforme nationale d'approbation et de réglementation en ligne des projets d'investissement, lancée en 2017, qui est un système en ligne interdépartemental impliquant le gouvernement central et les gouvernements locaux, sous la direction de la Commission nationale du développement et de la réforme.

Dépenses infranationales par fonctions de gouvernement
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales par fonction économique	4 270	24.8%	-	100.0%
1. Services publics généraux	395	2;3%	73.5%	9.2%
2. La défense	4	0.0%	1.8%	0.1%
3. Sécurité et ordre public	204	1.2%	86.8%	4.8%
4. Affaires économiques/transports	1 501	8.7%	89.2%	35.2%
5. Protection de l'environnement	123	0.7%	96.6%	2.9%
6. Logement et équipements collectifs	380	2.2%	99.2%	8.9%
7. Santé	329	1.9%	66.2%	7.7%
8. Loisirs, culture et religion	68	0.4%	94.1%	1.6%
9. Éducation	591	3.4%	95.2%	13.8%
10. Protection sociale	676	3.9%	44.5%	15.8%

Les principaux domaines de dépenses infranationales en 2020 étaient les affaires économiques et les transports, la protection sociale et l'éducation, qui sont des catégories de dépenses en forte croissance au niveau national, en raison des dynamiques de vieillissement et d'urbanisation. Dans les secteurs de la santé et de la protection sociale, la part des dépenses des gouvernements infranationaux dans les dépenses publiques totales a diminué ces dernières années, à la suite des avis récents du gouvernement central, qui a recentralisé une partie de ces compétences. Les gouvernements infranationaux sont responsables de plus de 80 % des dépenses publiques totales dans plusieurs fonctions économiques clés (à l'exception de la défense).

Les provinces chinoises, en particulier, se taillent la part du lion dans les dépenses infranationales, y compris la quasi-totalité des dépenses publiques consacrées à l'éducation. Les gouvernements locaux continuent de se voir confier des missions supplémentaires liées au développement local et aux infrastructures.

Recettes infranationales par catégorie
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Recettes totales	3 386	19.7%	79.4%	100.0%
Recettes fiscales	1 438	8.4%	50.9%	42.5%
Dotations et subventions	1 541	9.0%	-	45.5%
Tarifs et redevances	0	0.0%	-	0.0%
Revenus des actifs	0	0.0%	-	0.0%
Autres recettes	408	2.4%	-	12.0%

DESCRIPTION GÉNÉRALE : En 2020, les recettes des administrations infra-nationales représentaient 19,7 % du PIB, contre 17,1 % en moyenne dans l'OCDE. Ce chiffre est bien inférieur au niveau des dépenses infranationales, d'où l'existence d'importants déséquilibres budgétaires au niveau infranational.

La Chine dispose d'une structure de financement à plusieurs niveaux basée sur la réforme du système de partage des impôts mise en place en 1994, qui a supprimé le contrôle des gouvernements infranationaux sur les recettes fiscales locales, recentralisé la collecte des recettes fiscales et les a réaffectées au niveau infranational par le biais d'un système de partage et de transfert des impôts. Les ressources peuvent également être transférées des provinces riches vers les provinces pauvres par le biais d'un système de transfert de péréquation. Les règles de partage de l'impôt ont été modifiées pour la dernière fois de manière significative en 2016, avec la transformation de la taxe professionnelle prélevée sur les services en une taxe sur la TVA, ce qui a entraîné une réduction des recettes budgétaires au niveau infranational. Un processus de réforme de l'impôt foncier est également en cours.

Les provinces chinoises ont leurs propres sources de revenus, tandis que les gouvernements locaux dépendent principalement des transferts de l'administration centrale, des accords de partage des taxes qui diffèrent selon les provinces, et des concessions foncières comme sources de revenus infranationales (les ventes de droits fonciers constituent la majeure partie des revenus des villes de niveau préfectoral).

RECETTES FISCALES : Le gouvernement central est la seule autorité législative en matière de fiscalité, promulguant des lois ou des règlements provisoires pour tous les types d'impôts. Les gouvernements infranationaux perçoivent plus de la moitié des impôts infranationaux, mais ils n'ont que des pouvoirs très limités pour fixer le taux ou définir l'assiette, et la forte dépendance à l'égard du partage des recettes les expose à l'incertitude et limite leur autonomie fiscale. Chaque gouvernement provincial détermine les règles de partage des recettes au sein de ses préfectures respectives ; chaque préfecture détermine ensuite les règles de partage des recettes au sein de ses comtés. Dans les provinces qui ont adopté le PMC, les gouvernements des comtés ne partagent plus les recettes fiscales infranationales avec les préfectures, mais uniquement avec les gouvernements provinciaux, ce qui leur laisse une part plus importante des recettes fiscales générées dans leurs juridictions.

Le Bureau national des impôts et les bureaux locaux des impôts ont fusionné en 2018 pour former une seule agence d'administration fiscale, responsable à la fois de la collecte des impôts centraux (TVA et CIT) sous l'administration directe du gouvernement central, et de la collecte des impôts subnationaux, de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (sous l'administration directe des gouvernements subnationaux) et des cotisations de sécurité sociale. Depuis 2013, le pays s'est engagé dans une nouvelle réforme de la politique fiscale, toujours en cours, afin d'optimiser la structure fiscale et d'augmenter les recettes fiscales directes, en particulier l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur les propriétés résidentielles privées et un futur impôt sur les propriétés. En 2016, la taxe professionnelle, auparavant prélevée exclusivement par les gouvernements infranationaux sur les services, a été transformée en une TVA (englobant également la finance, la construction, l'immobilier et les services personnels), partagée entre les différents niveaux de gouvernement. Cette transformation a réduit le flux de recettes des gouvernements infranationaux.

Les impôts partagés, qui représentaient au total 54,5 % des recettes fiscales infranationales en 2020, comprennent la composante infranationale de la TVA, de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de l'impôt sur le revenu des personnes morales. Des ratios fixes fixent les parts reçues par les gouvernements infranationaux à 50 % de la TVA (en 2020, la part infranationale de la TVA représentait 14,2 % des recettes des gouvernements infranationaux et 33,5 % de leurs recettes fiscales), 40 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (2,3 % des recettes totales des gouvernements infranationaux et 5,5 % des recettes fiscales) et environ 35 % de l'impôt sur le revenu des sociétés (6,6 % des recettes des gouvernements infranationaux et 15,5 % des recettes fiscales). En outre, elles reçoivent également 50 % des recettes de la taxe sur la sécurité et les changes.

Plusieurs impôts autonomes infranationaux sont liés aux propriétés immobilières : l'impôt sur l'utilisation des terres urbaines et des townships, l'impôt sur l'occupation des terres arables, l'impôt sur les biens immobiliers, l'impôt sur les actes de propriété et l'impôt sur la plus-value foncière. Ils représentent au total 9,9 % des recettes totales des administrations infranationales, 23,3 % des recettes fiscales infranationales et 1,9 % du PIB. Cependant, ces taxes sont basées sur la surface physique et les valeurs de transaction des propriétés, au lieu d'évaluations récurrentes basées sur la valeur de marché des propriétés. Un projet d'introduction d'une taxe foncière récurrente est en cours dans les villes pilotes de Shanghai et de Chongqing. Le système expérimental s'applique à l'achat à un nombre relativement restreint de propriétaires. Selon les estimations de Fitch Ratings, il a généré des recettes équivalentes à 6,7 % et 3,3 % des ventes de terrains dans les villes respectives. En octobre 2021, le Comité permanent de l'Assemblée populaire nationale a autorisé le Conseil d'État à étendre les projets pilotes de taxe foncière à certaines régions, le Conseil d'État déterminant les lieux concernés et d'autres détails.

Enfin, les gouvernements infranationaux perçoivent également une taxe sur les véhicules et les bateaux, une taxe sur le tabac et des cotisations de sécurité sociale pour financer les systèmes d'assurance locaux.

DOTATIONS ET SUBVENTIONS : Outre le système de partage des impôts, les gouvernements infranationaux reçoivent des transferts courants du gouvernement central, qui peuvent être divisés en transferts affectés et en transferts à des fins générales. Les transferts intergouvernementaux ont augmenté en Chine depuis 1994, afin de compenser la fourniture de services publics dans les zones urbaines. L'avis de 2018 sur la réforme de la répartition centrale-locale des responsabilités en matière de dépenses dans le domaine des services publics de base a introduit un système de partage progressif des charges pour soutenir les provinces les plus pauvres. Sur la base de cet avis, le gouvernement central assume 80 % du financement de services spécifiques (c'est-à-dire l'assistance à l'assurance maladie de base, les services de santé publique de base et l'aide au contrôle des naissances) dans les 12 provinces les plus pauvres, 60 % dans dix provinces, 50 % dans trois, 30 % dans quatre et cinq villes de niveau provincial, et seulement 10 % à Pékin et à Shanghai. Pour cinq autres services (dont les services d'urgence médicale et les services aux personnes handicapées), les transferts centraux sont déterminés par la situation fiscale du gouvernement local.

Parmi les administrations infranationales elles-mêmes, les administrations de niveau supérieur fournissent généralement des transferts à tous les niveaux d'administration qui leur sont inférieurs. Depuis la réforme du PMC, les gouvernements des comtés peuvent recevoir des transferts fiscaux directement des gouvernements provinciaux.

Les transferts à des fins générales comprennent les dégrèvements fiscaux, qui ont été mis en place après la réforme du système de partage de l'impôt de 1994, afin de compenser la baisse des recettes des administrations infranationales résultant de la réforme et de garantir que les administrations locales disposent de recettes suffisantes pour couvrir leurs besoins de base. Les remises d'impôts comprennent les remises de TVA, les remises de droits d'accises, les remises d'impôts sur le revenu et les remises d'impôts résultant de la réforme des taxes et redevances sur les produits pétroliers raffinés. Les transferts généraux comprennent également un transfert de péréquation, qui vise à atténuer les disparités entre les provinces. D'autres transferts généraux servent à financer la sécurité sociale, les pensions et les salaires des fonctionnaires. Les transferts conditionnels affectés, quant à eux, sont accordés par le gouvernement central pour subventionner des programmes locaux, principalement dans les domaines du transport, du logement social, de l'éducation, des économies d'énergie et de la réduction de la pollution. Dans l'ensemble, le système des transferts conditionnels est relativement opaque et complexe, avec des coûts administratifs élevés.

AUTRES REVENUS : Les gouvernements subnationaux chinois, en particulier les comtés et les préfectures, perçoivent des revenus provenant de la vente de droits d'utilisation des terres pour des périodes allant de 30 à 70 ans. Selon la constitution chinoise, les terres urbaines sont la propriété du gouvernement central et les terres rurales sont la propriété collective des communautés villageoises. La loi sur l'administration des terres confère à tous les niveaux de gouvernement le pouvoir de contrôler et de réglementer l'utilisation des terres, de convertir des terres rurales en terres urbaines et de vendre des droits fonciers à des promoteurs immobiliers, dans les limites fixées par la politique nationale de préservation des terres agricoles. Les terres sont souvent utilisées comme garantie par la LGFV pour emprunter auprès des banques commerciales, et le revenu net des ventes de terres doit être consacré aux investissements.

Toutefois, la volatilité des ventes de terrains a récemment ralenti les recettes des gouvernements locaux, et de nouvelles réglementations empêchant l'utilisation de terrains comme garantie d'emprunt ont conduit à une diminution de la dépendance des gouvernements infranationaux à l'égard des recettes foncières. Les autres recettes locales non fiscales comprennent les droits, les prélèvements, les pénalités et les bénéfices des entreprises publiques locales. Contrairement à la situation dans la plupart des pays, les droits de douane sont exclusivement attribués au niveau central.

ⓘ Pas de données détaillées disponibles pour ce pays

RÈGLES BUDGÉTAIRES : Le financement des gouvernements infranationaux chinois est soumis à des contraintes budgétaires souples. En 2014, le Conseil d'État chinois a publié la règle no. 43, qui définit des lignes directrices moins strictes pour la supervision de la dette des gouvernements locaux et des procédures opérationnelles pour la publication des budgets et des comptes financiers locaux. Cependant, les emprunts infranationaux par le biais de véhicules de financement des gouvernements locaux hors budget (LGFV) sont largement utilisés par les gouvernements infranationaux en Chine pour financer la construction d'infrastructures massives jusqu'à aujourd'hui. Le gouvernement chinois a multiplié ses efforts ces dernières années pour maîtriser la dette locale, renforcer la stabilité financière et réduire l'encours de la dette. En 2017, un comité de stabilité financière et de développement a été créé, et en octobre 2020, le règlement d'application de la loi budgétaire a été promulgué afin d'améliorer la transparence budgétaire. Plusieurs questions liées à la consolidation des quatre comptes budgétaires, à tous les niveaux de gouvernement, ainsi qu'à la classification des obligations croissantes des gouvernements locaux, constituent encore les principaux obstacles à la garantie d'une bonne santé budgétaire au niveau des gouvernements infranationaux.

ENDETTEMENT : la loi budgétaire modifiée de 2014 a permis aux provinces et aux villes d'émettre des obligations pour des projets d'investissement (sous réserve de l'approbation du gouvernement central et des congrès populaires locaux), dans les limites approuvées de la dette. La limite totale de la dette est fixée par l'Assemblée nationale populaire et les plafonds d'endettement des différentes provinces sont approuvés par le Conseil d'État, en fonction des recettes des administrations infranationales. Quelques municipalités plus riches ont été autorisées à accéder directement aux marchés des capitaux sous la supervision du gouvernement central. Toutefois, les budgets des finances publiques et des fonds publics n'englobent pas la dette accumulée par les LGFV, classée comme dette des entreprises d'État, qui a fortement augmenté au cours de la dernière décennie.

Suite au renflouement des LGFV par le gouvernement en 2014, la loi budgétaire de 2014 visait à fermer la "porte de derrière" sur les activités hors budget des gouvernements locaux en interdisant les garanties et toute source de financement autre que les obligations approuvées. Cependant, en raison de la persistance de la pression fiscale sous-jacente, certaines collectivités locales ont continué à s'endetter de manière non autorisée par la réglementation, notamment en utilisant des biens publics (routes, réseaux d'égouts) et des terrains comme garantie pour emprunter auprès de banques et d'institutions financières. En 2019, le montant de la dette émise par les LGFV dépassait celui de la dette des gouvernements subnationaux dans la plupart des provinces. En août 2021, afin d'atténuer les risques liés à l'augmentation de la dette des gouvernements locaux, la Commission chinoise de régulation des banques et des assurances a publié le document 2021/15 qui interdit la réalisation d'investissements dans les infrastructures pour le compte des gouvernements locaux tant qu'ils n'ont pas été budgétisés avec le financement correspondant.

D'ici à la fin de 2020, selon les données du ministère des Finances, la dette des gouvernements infranationaux de la Chine représentera 25,66 billions de yuans, soit une forte augmentation par rapport aux 18,26 billions de yuans enregistrés à la fin de l'année 2018. Ce montant est resté inférieur au plafond d'endettement de 28,81 trillions de CNY fixé par l'Assemblée populaire nationale pour 2020. Un programme d'échange de dette a été mis en place pour faciliter la transition de la dette LGFV vers les obligations des gouvernements locaux. Parallèlement, l'émission d'obligations spéciales par les gouvernements infranationaux est encouragée pour stimuler l'investissement, ainsi que les obligations vertes. En 2015, la Chine a publié un ensemble de lignes directrices sur les obligations vertes, ainsi qu'un catalogue de normes pour l'éligibilité des obligations vertes, mis à jour annuellement. En 2020, il est prévu d'émettre 3,65 billions de CNY d'obligations spéciales des gouvernements locaux. La quasi-totalité de la dette des administrations infranationales était détenue sous forme d'obligations (99 %) en 2020, contre 88 % en 2016.

GESTION DE LA CRISE A L'ÉCHELLE TERRITORIALE : Le système chinois d'information sur la santé publique repose sur des centres locaux de contrôle des maladies (CDC), placés sous l'autorité des gouvernements locaux (il y avait environ 3 403 CDC locaux en 2019), qui font ensuite rapport au CDC central. Ce système décentralisé a été élaboré en 2002 sur la base des enseignements tirés de l'épidémie de SRAS, qui a donné lieu à l'adoption du règlement relatif aux urgences de santé publique. L'efficacité de ce système est entravée par le manque de financement et de personnel de certains CDC locaux, ainsi que par le manque de communication et de transparence des informations entre le CDC central et les CDC locaux.

En ce qui concerne le soutien financier et fiscal, le Bureau national d'audit de la Chine (NAO) est responsable de l'audit des fonds, de la bonne mise en œuvre des politiques et décisions du gouvernement central en matière de prévention et de contrôle des pandémies et de la mise en œuvre des politiques relatives aux réductions d'impôts et de taxes, aux subventions fiscales et aux prêts préférentiels. Une application numérique unique de santé a également été développée pour l'ensemble du territoire (HealthCode).

Plusieurs mesures ont été prises pour adapter la réponse de la Chine au COVID-19 (basée sur une "stratégie zéro COVID") aux spécificités locales, telles que des bouclages locaux, des restrictions de voyage interprovinciales en réponse à des foyers localisés de COVID-19.

MESURES D'URGENCE MISES EN ŒUVRE POUR FAIRE FACE À LA CRISE AU NIVEAU INFRANATIONAL : Peu après l'apparition du COVID-19, une série de réductions et d'exonérations fiscales ont été annoncées aux niveaux central et infranational, qui ont été maintenues en 2021 et poursuivies à partir de 2022 pour soutenir l'économie. Les gouvernements infranationaux ont adopté plusieurs mesures pour soutenir les entreprises, telles que des retards dans la collecte des cotisations de sécurité sociale, des mesures d'exonération temporaires et des taux de cotisation réduits pour les retraites. Les entreprises publiques ont également contribué aux mesures d'urgence en faisant don de biens, en soutenant les PME le long de leurs chaînes d'approvisionnement et en assurant une reprise rapide de la production, répondant ainsi à l'appel lancé par le gouvernement central et de nombreux gouvernements locaux.

D'autre part, le gouvernement central a aidé les gouvernements subnationaux à faire face aux conséquences de la crise, et en particulier à faire face à l'impact des remises d'impôts, qui ont causé des écarts fiscaux locaux. Le gouvernement central a augmenté ses paiements de transfert aux gouvernements subnationaux d'environ 1,5 trillion CNY en 2020, avec une échelle de près de 9,8 trillions CNY, une augmentation significative de 18% par rapport à l'année précédente, et ce soutien doit se poursuivre jusqu'en 2023. Bien que ces transferts aient été alloués au niveau provincial, des avis publiés par le ministère des finances précisent que ces recettes supplémentaires doivent être distribuées et utilisées par les gouvernements des comtés, en augmentant leurs réserves de recettes ou en les leur allouant directement, et qu'elles ne peuvent pas rester dans le budget du gouvernement provincial. Des transferts fiscaux horizontaux entre les provinces et les villes, sans l'intermédiaire du gouvernement central, ont également eu lieu entre les zones les plus riches et d'autres villes dans les provinces touchées par la crise.

IMPACTS DE LA CRISE SUR LES FINANCES INFRANATIONALES : La crise a eu un impact sévère sur les finances des gouvernements subnationaux en Chine, en 2020, 2021 et jusqu'en 2022. Du côté des recettes, les recettes infranationales ont été affectées par une baisse des recettes fiscales, principalement due aux mesures d'exonération fiscale et à une diminution des recettes provenant de la TVA. Par exemple, selon les données du Bureau municipal des finances de Shenzhen, les recettes fiscales de Shenzhen ont diminué de 12,6 % entre 2020 et 2019. Cette situation a eu des répercussions plus ou moins importantes sur les gouvernements infranationaux, avec un impact plus faible sur les comtés moins dépendants des taxes sur les entreprises, principalement situés dans le nord-est. En outre, 23 gouvernements provinciaux ont enregistré une baisse des recettes provenant des ventes de terrains entre 2020 et 2021, ce qui a créé d'autres problèmes financiers au niveau infranational. Cela a conduit les gouvernements infranationaux à arrêter les dépenses qui devaient être financées par les droits de transfert de terres. En outre, certains gouvernements locaux ont été contraints de réduire la fourniture de services publics en 2022 en raison de cette pression fiscale serrée (par exemple, suspension des services de bus).

D'autre part, les dépenses ont augmenté en raison de la pression exercée dans les secteurs de la santé et de l'éducation, et de l'application continue des contrôles COVID-19 jusqu'en 2022, tels que les tests de masse réguliers, qui ont conduit les gouvernements à tous les niveaux à prendre des mesures d'urgence. Alors qu'au début de la crise, tous les équipements pour les tests massifs étaient financés par les fonds de pension centraux, la stratégie du gouvernement a récemment changé et les gouvernements locaux sont maintenant tenus de financer ces dépenses à partir de leurs ressources locales, ce qui ajoute des dépenses supplémentaires à leurs budgets prévus pour 2022.

En raison des dépenses engagées dans le cadre du COVID-19 et des mesures de relance connexes, la dette des gouvernements infranationaux et des entreprises publiques a augmenté depuis 2019. Selon les estimations du Bureau national des statistiques de Chine, le solde de la dette des gouvernements locaux s'élevait à 25 66 milliards de yuans en 2020, soit une augmentation de +20,44% en glissement annuel. Pour s'adapter à cette situation, le plafond maximum d'obligations locales spéciales pouvant être émises par les gouvernements infranationaux en guise de contre-mesure à la crise a été relevé, passant de 1 000 milliards CNY à 1 290 milliards CNY (sur le quota de 3 150 milliards CNY pour 2020). Cette mesure a toutefois entraîné une augmentation rapide de la dette publique et en particulier de la dette infranationale, le gouvernement central étant de plus en plus réticent à augmenter la dette du gouvernement central en 2022. En conséquence, en avril 2022, 26 des 31 provinces avaient une dette infranationale supérieure à 100 % de leurs recettes totales de 2021.

PLANS DE STIMULUS ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : L'Assemblée nationale populaire a approuvé en mai 2020 un plan de relance budgétaire de 6 350 milliards de yuans, largement axé sur la construction et l'investissement dans les infrastructures, avec un volet consacré à la relance verte, englobant les énergies renouvelables, la fabrication et la consommation vertes, ainsi que le financement et l'investissement dans le domaine du climat. Ce paquet comprend un financement supplémentaire du déficit de 1 000 milliards de CNY, une émission spéciale d'obligations nationales de 1 000 milliards de CNY, 375 millions de CNY d'obligations municipales et 600 milliards de CNY d'investissements provenant du budget central, ce qui correspond à 6,4 % du PIB du pays en 2019. On estime que 15 % des émissions obligataires nationales et locales sont consacrées à des projets verts, durables ou à faible émission de carbone, notamment des infrastructures vertes, des transports verts, l'agriculture, la sylviculture et les voies navigables. Les données varient d'une province à l'autre, les provinces fortement tributaires de l'extraction du charbon et de la production d'énergie ayant très peu investi dans des initiatives vertes.

Pour la reprise post-COVID-19, la Chine prévoit de soutenir l'investissement, en particulier au niveau infranational. En mai 2022, le gouvernement chinois a publié un document intitulé "Opinions on Further Activating Existing Assets and Expanding Effective Investments", qui mentionne la revitalisation des actifs existants et la formation d'un cycle d'investissement vertueux, en partie pour améliorer les infrastructures. En outre, le gouvernement prévoit de renforcer le rôle de la plateforme nationale d'approbation et de réglementation en ligne des projets d'investissement. La stratégie de développement régional de la Chine, annoncée dans le^14e plan quinquennal (2021-25), se concentre sur l'autonomisation des provinces les plus importantes sur le plan économique (par exemple Pékin, Tianjin, Hebei) et des groupements urbains afin de renforcer leur rôle de leader dans le développement futur du pays.