FRANCIA

Francia es una república unitaria con un régimen semipresidencialista determinado por la Constitución de la V República adoptada en 1958. El poder ejecutivo es ejercido por el presidente, elegido por sufragio universal directo para un mandato de cinco años, y por el gobierno, dirigido por el primer ministro, nombrado por el presidente y responsable ante el parlamento. El parlamento es bicameral. La cámara baja, la Asamblea Nacional (Assemblée nationale), está compuesta por 577 miembros elegidos por sufragio universal directo para un mandato de cinco años, mientras que la cámara alta es el Senado (Sénat). Los senadores son elegidos para un mandato de seis años por sufragio indirecto por los "grands électeurs", un colegio electoral de unos 145.000 cargos electos locales que representan a las unidades territoriales y a los ciudadanos residentes en el extranjero. La mitad del Senado se renueva cada tres años.

La descentralización está consagrada en el primer artículo de la Constitución, que establece que "Francia se organiza de forma descentralizada", así como en el artículo 72, que reconoce los principios de subsidiariedad, autonomía y derecho de experimentación establecidos por la ley. La Constitución establece tres niveles de gobiernos subnacionales (municipios, departamentos y regiones), además de las comunidades de estatuto especial y las comunidades territoriales de ultramar. Las principales fuentes legales que rigen los gobiernos subnacionales se encuentran en el Código General de los Gobiernos Subnacionales (Code général des collectivités territoriales) promulgado en 1996 y modificado periódicamente. Todos los niveles y tipos de gobiernos subnacionales tienen sus propias asambleas deliberantes (consejos municipales, departamentales y regionales), elegidas de forma independiente por la población mediante sufragio universal directo para un mandato de seis años. El presidente del consejo regional y el presidente del consejo departamental son elegidos por los miembros de sus respectivos consejos para ejercer el poder ejecutivo. En los municipios, elalcalde (maire) encabeza el órgano ejecutivo y es elegido por los miembros del consejo municipal.

El proceso de descentralización se inició en 1982 con la adopción de leyes de descentralización que establecían el principio de "libre administración" y organizaban la transferencia de responsabilidades y recursos, en particular a los departamentos y las regiones, con estatus de organismos autónomos desde 1986. Tras la "primera Ley" de descentralización, en 2003 se puso en marcha una "segunda Ley" para transferir responsabilidades adicionales y autonomía financiera a los departamentos y regiones. Entre 2013 y 2015 tuvo lugar la "tercera Ley" de descentralización, que incluyó la ley sobre las metrópolis (2014), las fusiones regionales (2014) y la ley NOTRe (2015) sobre la Nueva Organización Territorial de la República. También modificó el reparto de responsabilidades entre los distintos niveles de los gobiernos subnacionales y reforzó las competencias de las regiones.

El proceso de descentralización se ha impulsado recientemente con la reforma 3DS "Diferenciación, descentralización, desconcentración y simplificación", adoptada en febrero de 2022. La reforma pretende reforzar la descentralización, otorgando más competencias tanto a los gobiernos subnacionales como a la administración estatal desconcentrada (préfets), y simplificar las actuaciones públicas entre los niveles de gobierno. La ley se estructura en torno a cuatro ejes: (i) Diferenciación: los gobiernos subnacionales pueden modificar las legislaciones en su ámbito de competencias para adaptarlas al contexto local. Los municipios también pueden transferir competencias a sus agrupaciones intermunicipales; (ii) Descentralización: se refuerzan las competencias de los gobiernos subnacionales en materia de transporte, vivienda, bienestar y transición medioambiental (véase más adelante); (iii) Desconcentración: se aumenta el papel de los prefectos (véase más adelante) y se refuerza el vínculo entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales a través de la contractualización; y (iv) Simplificación: se promueve el intercambio de datos entre los distintos niveles de gobierno.

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
NIVEL MUNICIPAL	NIVEL INTERMEDIO	NIVEL REGIONAL	NÚMERO TOTAL DE SNG (2021)
34 955 municipios (comunas)	101departamentos (départements)	18 regiones (régions)
Tamaño promedio municipal 1 928 habitantes
34 955	101	18	35 074

DESCRIPCIÓN GENERAL: El sistema subnacional de tres niveles de Francia (incluyendo Córcega y las regiones ultraperiféricas) comprende 18 regiones en el nivel superior, 101 departamentos en el nivel intermedio y 34 955 municipios en el nivel inferior a 1 de enero de 2022 (de los cuales 34 836 municipios en Francia metropolitana).

NIVEL REGIONAL: Las regiones se establecieron en Francia en 1972 como "establecimientos públicos", se transformaron en entidades autónomas en 1982 con las primeras elecciones directas celebradas en 1986, y volvieron a mencionarse en la Constitución en 2003. En 2015, los límites regionales fueron modificados sustancialmente por la Ley 2015-29 sobre la Delimitación de las Regiones y las Elecciones Regionales y Departamentales. Introdujo amalgamas forzosas para las regiones de la Francia metropolitana, cuyo número se redujo de 22 a 13. A pesar de la reforma (el tamaño medio de las regiones pasó de 2,9 millones de habitantes en 2015 a 5,2 millones estimados en 2021 en la Francia metropolitana), las regiones francesas siguen siendo bastante heterogéneas en términos de superficie, demografía y desarrollo socioeconómico: el 30% de la población francesa vive en una de las dos regiones más pobladas (Île-de-France y Auvernia-Ródano-Alpes) que sólo representan el 13% del territorio. En 2018, Francia ocupaba el décimo lugar entre los 30 países de la OCDE con datos comparables en cuanto a disparidades regionales en el PIB per cápita.

Francia cuenta además con cinco regiones y departamentos ultraperiféricos (Départements ou Régions français d'Outre-Mer, DROM) situados en América Latina (Guyane), Pequeñas Antillas (Martinica, Guadalupe) y Océano Índico (La Reunión y Mayotte). Estos territorios son parte integrante de la Unión Europea, pero gozan de un estatus especial según el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el artículo 73 de la Constitución francesa, debido a sus características (lejanía, insularidad, pequeño tamaño, etc.). Por ello, cuentan con medidas específicas que se les aplican y que les proporcionan más autonomía. Córcega también goza de un estatus especial que incluye una mayor autonomía, especialmente en los ámbitos relacionados con la protección de los bienes culturales.

Por último, existen también cinco territorios de ultramar (Collectivités d'Outre-Mer, COM), cuyo estatus fue revisado en la revisión constitucional de 2003. Las COM están situadas en el Pacífico (Polinesia Francesa, San Pedro y Miquelón, San Martín y San Bartolomé) y en el océano Índico (Wallis y Futuna), y tienen un estatus especial dadas sus especificidades espaciales (artículo 74 de la Constitución). Las COM no forman parte de la Unión Europea, excepto San Martín. Sin embargo, se benefician de un "régimen de asociación", lo que significa que pueden optar a los fondos europeos de desarrollo sin estar sujetas a la legislación de la UE. Las COM tienen más autonomía que la DROM y están menos conectadas con la Francia metropolitana. Nouvelle-Calédonie tiene un estatus especial.

NIVEL INTERMEDIO: Creados por la Revolución Francesa en 1791, los departamentos han permanecido inalterados desde entonces (salvo los que se han añadido a la lista inicial de 83 departamentos hasta llegar a los 101 actuales). Aunque su tamaño geográfico es homogéneo (sus límites se han definido según el mismo principio general), su tamaño demográfico varía sustancialmente de un departamento a otro. El departamento menos poblado (Lozère) tenía 34 veces menos habitantes que el más poblado (Nord) en 2021.

NIVEL MUNICIPAL: Francia tiene el segundo mayor número de municipios de la OCDE después de Estados Unidos. Los municipios franceses representan el 26% de todos los municipios de la OCDE y el 40% de la UE. Su tamaño medio está muy por debajo de la media de la OCDE (alrededor de 10.250 habitantes). Además, el 94% de los municipios franceses tienen menos de 5.000 habitantes, e incluso el 85% menos de 2.000 habitantes. Sin embargo, el estatus de "nuevo municipio" (commune nouvelle), reactivado por una ley en 2015 para favorecer las fusiones municipales, está cobrando fuerza. Este régimen permite a los municipios suprimidos en un proceso de fusión permanecer y conservar algunas especificidades, como un alcalde delegado, un ayuntamiento (anexo), un consejo consultivo.

COOPERACIÓN HORIZONTAL: La respuesta preferida a la fragmentación municipal ha sido la cooperación intermunicipal (CIM). La CIM tiene una larga tradición en Francia, ya que los primeros sindicatos municipales se crearon en 1890 y se desarrollaron durante las décadas siguientes, dando lugar a los distritos urbanos y las comunidades urbanas en 1966. El principal impulso fue, sin embargo, la ley nº 92-125 de febrero de 1992, que promovió las CIM como proyectos territoriales integrados con potestad tributaria propia (EPCI à fiscalité propre), que pueden adoptar diversas formas como "comunidades de municipios", "comunidades de ciudades" o "comunidades de aglomeración". En 2014, la ley NOTRe simplificó este complejo sistema estableciendo un umbral mínimo para las CIM (15 000 habitantes en lugar de 5 000), lo que se tradujo en una disminución del número de estructuras de CIM con fiscalidad propia de 2 456 en 2013 a 1 255 en 2022. En la actualidad, todos los municipios franceses forman parte de un EPCI à fiscalité propre, excepto cuatro que se benefician de una legislación derogatoria (la isla de Yeu, la isla de Bréhat, la isla de Sein y la isla de Ouessant). El tamaño de estas estructuras oscila entre 22 metrópolis (más de 400.000 habitantes), 14 "comunidades urbanas" (communautés urbaines), 227 "comunidades deaglomeración" (communautés d'agglomération) y 992 "comunidades de municipios" (communautés de communes), estas últimas situadas principalmente en zonas rurales. En 2021, alrededor de un tercio de la población nacional vivía en una comunidad urbana, un tercio en una comunidad de aglomeración y un tercio en una comunidad de municipios. Con sus propias competencias fiscales, estas estructuras forman un cuasi cuarto nivel subnacional de gobierno.

A esta estructura administrativa se añadió, desde hace ocho años, el estatus de "Métropole", creado por la ley de 2014 para la Modernización de la Acción Pública Territorial y las Metrópolis (MAPTAM) para las zonas urbanas más grandes, con un estatus jurídico diferenciado según las ciudades. Son 22. Entre ellas, París, Lyon y Aix-Marseille-Provence (AMP), que ya tenían un estatus específico desde la ley PLM de 1982, recibieron diferentes estructuras de gobernanza ad hoc, es decir, diferente estructura, responsabilidades y recursos. Además, en 2016, la "Métropole de Lyon" sustituyó a la comunidad urbana de Lyon dentro del departamento del Ródano. Es la única metrópolis que tiene las competencias de un departamento, como el gasto social y las escuelas secundarias. La reforma del estatuto de París también fusionó el municipio y el departamento en una nueva comunidad con estatuto especial, llamada "Ville de Paris", que incluye 132 municipios. La ley 3DS, adoptada en febrero de 2022, reforma la AMP (92 municipios miembros) para simplificar su gobernanza. En particular, otorga a las "comunidades de municipios" competencias de proximidad (compétences de proximité) y establece un mecanismo para reequilibrar las relaciones financieras entre la Metrópolis y sus municipios.

ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: Francia ha mantenido, tanto a nivel regional como departamental, una fuerte administración dirigida por prefectos, así como direcciones locales de diversos ministerios situadas bajo su autoridad, denominadas "servicios desconcentrados". Según la Constitución, el prefecto es el representante directo del primer ministro y de cada ministro a nivel departamental. El prefecto planifica y aplica las políticas gubernamentales. El prefecto es responsable de los intereses nacionales, de la supervisión administrativa, del cumplimiento de las leyes y del orden público. Los prefectos son también los representantes locales de la Agencia Nacional para la Cohesión de los Territorios (ANCT).

La creación de la ANCT, por ley, refleja la acción del gobierno central para apoyar a los gobiernos subnacionales con el fin de promover sus proyectos teniendo en cuenta los retos actuales (por ejemplo, la cohesión, la transición digital, ecológica y demográfica). La ANCT facilita el acceso de los gobiernos subnacionales a los recursos necesarios para llevar a cabo los proyectos, en particular proporcionándoles medios de ingeniería (por ejemplo, estudios, talleres prospectivos, formación, cofinanciación de los gestores de proyectos). También aplica programas para reforzar la cohesión territorial orientando la inversión pública hacia las ciudades pequeñas y medianas, las zonas desfavorecidas, el desarrollo de economías circulares, la renovación industrial (sobre todo en las zonas rurales) y la prestación de servicios públicos locales (services publics de proximité). La ANCT también está muy implicada en la digitalización de los territorios mediante la creación de infraestructuras dedicadas y el apoyo a diferentes usos (desde la lucha contra el analfabetismo hasta el desarrollo de las nuevas tecnologías).

Como autoridad coordinadora de los fondos europeos, la ANCT cuenta con un "Centro Europeo de Cohesión", cuya función principal es supervisar y dirigir a las autoridades responsables de la gestión de los fondos. Además, otros dos órganos supervisan la utilización de los fondos europeos: (i) el Comité "Interfondo" Estado-Región, copresidido por el Primer Ministro y el Presidente de Régions de France, que garantiza la coordinación de las acciones llevadas a cabo por los distintos actores implicados en la gestión y el control de los fondos; (ii) el órgano de concertación de la asociación nacional (INCOPAP), que informa a la asociación nacional sobre la aplicación de los fondos. Este órgano está copresidido por la ANCT y Régions de France, y reúne a un centenar de representantes de la Administración central (incluidas las autoridades de gestión y coordinación de los fondos), las autoridades locales, los interlocutores sociales y los agentes de la sociedad civil. El INCOPAP se reúne con la frecuencia necesaria, en particular para elaborar los informes estratégicos y de situación exigidos por la Comisión Europea. Supervisa la aplicación de los fondos en Francia y responde a las preguntas y peticiones de la asociación nacional sobre la aplicación de los fondos.

Según el artículo 72 de la Constitución, los gobiernos subnacionales pueden "tomar decisiones en todos los asuntos derivados de las competencias que puedan ejercerse mejor a su nivel". Se interpreta que este artículo otorga una "cláusula general de competencia" a todos los niveles de los gobiernos subnacionales. Tras diferentes reformas (leyes de descentralización de 1982-83, leyes de 2003-04 y reformas territoriales de 2010), la Ley NOTRe de 2015 aclaró por fin el reparto de competencias entre niveles de gobierno. La cláusula general de competencias se suprimió para las regiones y los departamentos, mientras que se mantiene para los municipios. Las recientes reformas han introducido cierta asimetría, que se aplica principalmente a las metrópolis y a las metrópolis con estatus especial, como París, Lyon y AMP, además de la asimetría preexistente entre las regiones de ultramar, Córcega y otras regiones. La "Ville de Paris" obtuvo competencias adicionales en materia de gestión del tráfico, aparcamientos públicos y poderes policiales adicionales, entre otros, mientras que la metrópolis de Lyon obtuvo competencias en asuntos sociales.

Las regiones y los departamentos tienen "responsabilidades especializadas". En concreto, las regiones son responsables del desarrollo económico regional, la planificación territorial, la protección del medio ambiente, el transporte no urbano, los institutos y la formación profesional. También se les han otorgado competencias para la gestión de los fondos europeos. Gestionan los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER), una parte de los Fondos Sociales Europeos Plus (FSE+) y los delegados de crédito de los Fondos Europeos para Asuntos Marítimos, Pesca y Acuicultura (FEAMPA). Sin embargo, han perdido sus competencias en materia de aprendizaje. Los departamentos son "chef de file" en materia de asuntos sociales, centrándose en la solidaridad social, la cohesión territorial, las escuelas secundarias y los municipios rurales. Con la ley 3DS de febrero de 2022, los departamentos tendrán la posibilidad de transferir la financiación de las prestaciones sociales (RSA) al gobierno central, de forma voluntaria. El departamento de Seine-Saint-Denis ya contrató una recentralización de la RSA con el gobierno central, como también lo han hecho tres territorios de ultramar (Mayotte, Guayana y Reunión). La ley NOTRe también autoriza a cualquier gobierno subnacional a gestionar voluntariamente las carreteras nacionales, dando prioridad a los departamentos, en cooperación con la región.

Los municipios son hoy el único nivel local que se beneficia de la cláusula general de competencia, lo que les da libertad explícita para actuar en interés de la población local y les permite responder a las necesidades cotidianas de los ciudadanos locales. Como resultado, tienen competencias diversificadas, que abarcan principalmente la planificación urbana, la vivienda, el medio ambiente y las escuelas elementales. La ley 3DS otorga a los municipios competencias adicionales sobre los molinos de viento y las "comunidades de municipios" sobre el agua. Los municipios también desempeñan algunas responsabilidades en nombre del Estado (registro civil, lista electoral). Varias competencias se comparten entre los distintos niveles subnacionales, pero también con el gobierno central (educación, asuntos sociales, carreteras, etc.). Actualmente se está llevando a cabo una reforma basada en las recomendaciones del "Comité de Acción Pública 2022" (CAP 22) para racionalizar la administración territorial, reducir los solapamientos y controlar mejor la eficacia de las acciones públicas a nivel nacional y subnacional.

Además de los organismos de la CIM, que prestan servicios conjuntos en nombre de los municipios miembros, los municipios también pueden recurrir a empresas públicas locales que tienen un estatuto jurídico independiente. A finales de junio de 2021, eran 1.355 en Francia, lo que representaba el 4% del número total de empresas públicas locales en Europa. Estas empresas cubren diversos ámbitos, como el urbanismo, la vivienda, el turismo, los transportes, la energía, la gestión de residuos y el agua.

Principales ámbitos y subámbitos de responsabilidad
ÁMBITOS Y SUBÁMBITOS	Nivel regional	Nivel intermedio	Nivel municipal
1. Servicios públicos generales (administración)	Administración interna	Administración interna; Apoyo a los municipios rurales	Administración municipal; Servicios administrativos delegados por el gobierno central (registro civil, asuntos electorales)
2. Orden público y seguridad		Servicios departamentales de bomberos y emergencias	Policía municipal
3. Asuntos económicos/transporte	Ordenación territorial regional; Planes regionales de transporte; Líneas regionales de ferrocarril; Transporte escolar e interurbano; Aeropuertos civiles; Puertos no autónomos Desarrollo económico (regímenes de ayuda a las PYME, innovación, internacionalización), I+D; Gestión de los fondos de la UE	Desarrollo rural; Carreteras secundarias; Puertos marítimos y pesqueros	Carreteras municipales; Transporte público local; Desarrollo económico local
4. Protección del medio ambiente	Planificación de la protección medioambiental; Parques regionales y zonas de preservación; Ahorro energético; Protección del agua	Protección del agua	Gestión de residuos; Saneamiento; Molinos de viento; Agua (comunidades de comunas)
5. Vivienda y servicios comunitarios	Subvenciones a la vivienda	Subvenciones y gestión de la vivienda	Ordenación del territorio y urbanismo; Permisos de construcción; Subvenciones y gestión de la vivienda; Agua potable
6. Salud			Salud pública (vacunación)
7. Cultura y ocio	Patrimonio cultural y monumentos; Museos; Formación artística	Cultura; Bibliotecas; Museos; Archivos; Edificios históricos; Turismo	Cultura; Deportes; Archivos; Museos; Bibliotecas; Turismo
8. Educación	Institutos de enseñanza secundaria (construcción y personal técnico); Formación profesional; Programas de formación para el empleo; Apoyo a las universidades y a la I+D	Escuelas secundarias (personal de construcción y técnico)	Guarderías; centros preescolares; escuelas primarias (personal de construcción y técnico); actividades extraescolares
9. Protección social		Protección social para familias, niños, discapacitados, ancianos, inserción social	Protección social (conjuntamente con los departamentos); Apoyo a las familias y a los jóvenes

Ámbito de los datos financieros: regiones, departamentos, municipios, escuelas primarias y secundarias y organismos de la administración local.

SCN 2008

Disponibilidad de datos financieros: Alta

Calidad/fiabilidad de los datos financieros: Alta

INTRODUCCIÓN GENERAL: La autonomía financiera de los gobiernos subnacionales está garantizada por la Constitución. El artículo 72-2 menciona que los gobiernos subnacionales pueden recibir ingresos procedentes de diversos tipos de impuestos y tener autonomía para fijar la base y el tipo dentro de ciertos límites establecidos por la ley. También establece que cualquier transferencia de competencias del Estado debe ir acompañada de una transferencia correspondiente de recursos financieros y otorga a la equiparación rango constitucional. La ley orgánica del 29 de julio de 2004 sobre la autonomía financiera define además los recursos propios de los gobiernos subnacionales y fija un umbral mínimo para cada categoría de gobierno subnacional (ratio de autonomía fiscal) - en principio, no pueden ser inferiores a su valor de 2003.

Gasto de los gobiernos subnacionales según la clasificación económica
	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Gasto total	5 478	11.7%	19.0%	100.0%
Incl. gastos corrientes	4 222	9.0%	16.0%	77.1%
Gastos de personal	1 710	3.7%	27.7%	31.2%
Consumo intermedio	1 064	2.3%	42.6%	19.4%
Gastos sociales	551	1.2%	4.1%	10.1%
Subvenciones y transferencias corrientes	810	1.7%	23.4%	14.8%
Gastos financieros	24	0.1%	4.0%	0.4%
Otros	63	0.1%	26.9%	1.2%
Incl. gastos de capital	1 256	2.7%	53.8%	22.9%
Transferencias de capital	218	0.5%	43.9%	4.0%
Inversión directa (o FBCF)	1 039	2.2%	56.5%	19.0%

GASTOS: Impulsado por el proceso de descentralización de las últimas décadas, el gasto público subnacional ha aumentado significativamente en Francia, pasando del 8% del PIB en 1980 al 11,7% en 2020. Sin embargo, la parte del gasto de las administraciones subnacionales en el PIB y en el gasto público en Francia sigue estando por debajo de la media de la OCDE en 2020 (17,1% y 36,6% respectivamente) y de la media de la UE27 (18,3% del PIB y 34,3% del gasto público). El "bloque municipal" (municipios y estructuras IMC) constituye la mayor parte del gasto público subnacional (54,9% en 2020), seguido de los departamentos (32,6%) y las regiones (12,5%). Dentro del "bloque municipal", las entidades IMC representan el 15,2% del gasto. En 2020, el peso del gasto de personal en el gasto del gobierno subnacional estaba en línea con la media de la UE27 (32,1%), pero la proporción en el gasto de personal público está muy por debajo de la media de la UE27 (53,6%).

Para implicar aún más a los gobiernos subnacionales en la política nacional de consolidación fiscal, la ley de programación de las finanzas públicas 2018-2022 limitó su aumento anual del gasto corriente al 1,2%, con el fin de lograr un ahorro de 13.000 millones de euros durante el quinquenio. Esta contractualización entre el Estado y los mayores gobiernos subnacionales (es decir, 321 regiones, departamentos, grandes ciudades y entidades IMC) se fijó inicialmente para 2018-2020 (contratos de Cahors), pero se suspendió temporalmente en 2020 a la luz de la pandemia de COVID-19.

Francia también destaca por contar con ejercicios de elaboración de presupuestos verdes en los tres niveles de gobierno subnacional: regional, departamental y municipal. A nivel regional, las regiones de Bretagne, Grand-Est y Occitanie han puesto en marcha una práctica de presupuestos verdes basada en la metodología del I4CE (Instituto de Economía del Clima), una metodología que pretende ayudar a los gobiernos a evaluar sus gastos verdes y reorientarlos así hacia la transición climática. Los departamentos de Alpes Marítimos y Mayenne también han llevado a cabo un ejercicio de presupuestación verde. A nivel municipal, varios municipios también han adaptado la metodología de evaluación presupuestaria climática a sus contextos específicos (por ejemplo, la ciudad de Lille y la Metrópolis de Lille, la ciudad de París, la Eurometrópolis de Estrasburgo y el municipio de Clermont-Ferrand).

INVERSIÓN DIRECTA: La inversión es una función clave de los gobiernos subnacionales franceses. La inversión de los gobiernos subnacionales representó el 56,5% de la inversión pública y el 2,2% del PIB en 2020, por encima de la media de la OCDE (respectivamente 54,6% y 1,9%) y de la UE27 (54,4% y 1,8%). La parte de la inversión en el gasto de los gobiernos subnacionales también es significativa. El 57,4% de la inversión del gobierno subnacional corre a cargo del "bloque municipal", de la que el 39,2% corresponde a los municipios en 2020, mientras que los departamentos y las regiones representan el 19,2% y el 23,4% respectivamente. Las áreas prioritarias de inversión fueron los asuntos económicos y el transporte (31,4% de la inversión del gobierno subnacional en 2019), seguidos de la vivienda y los servicios comunitarios, la educación, los servicios públicos generales y el ocio, la cultura y la religión.

La inversión del gobierno subnacional puede realizarse a través de la contratación pública, los contratos de concesión y las asociaciones público-privadas. La mayor parte de la inversión gubernamental subnacional se realiza en el marco de acuerdos contractuales que implican a todos los niveles de gobierno, denominadoscontratos de planificación Estado-región que abarcan ciclos de siete años (Contrat de Plan État-région, CPER). Constituyen una herramienta entre el gobierno central y las regiones, que permite la convergencia de fondos para estructurar proyectos de desarrollo regional y de igualdad territorial y reforzar la coherencia de las políticas públicas a nivel de cada región. También existen contratos de planes interregionales Estado-Región (CPIER), cuyo objetivo es financiar proyectos que tengan un efecto de palanca sobre las inversiones locales y garantizar la aplicación de las políticas públicas más allá de las fronteras regionales. Los proyectos de estos contratos se centran en seis ámbitos definidos como "inversiones de futuro", que son: la movilidad multimodal, la enseñanza superior, la investigación y la innovación, la transición ecológica y energética, la tecnología digital, la innovación, los sectores de futuro y los territorios.

Gasto público subnacional por clasificación funcional
	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Gasto total por función económica	5 519	11.1%	-	100.0%
1. Servicios públicos generales	998	2.0%	26.6%	18.1%
2. Defensa	0	0.0%	0.0%	0.0%
3. Orden público y seguridad	167	0.3%	20.4%	3.0%
4. Asuntos económicos/transporte	1 088	2.2%	34.6%	19.7%
5. Protección del medio ambiente	420	0.9%	83.8%	7.6%
6. Vivienda y servicios comunitarios	451	0.9%	83.6%	8.2%
7. Salud	40	0.1%	1.0%	0.7%
8. Ocio, cultura y religión	521	1.1%	72.9%	9.4%
9. Educación	787	1.6%	29.7%	14.3%
10. Protección social	1 047	2.1%	8.5%	19.0%

Los asuntos económicos y los transportes se han convertido recientemente en la mayor partida de gasto (19,7% del gasto de las administraciones subnacionales), ligeramente por delante de la protección social y los servicios públicos generales. Esto se debe sobre todo a la transferencia de competencias en materia de transportes a las regiones. La educación ocupa el cuarto lugar, mientras que es la principal partida de gasto de los gobiernos subnacionales de la OCDE por término medio (14,3%). La sanidad y la defensa son muy marginales, ya que siguen siendo funciones del gobierno central. Los gobiernos subnacionales realizan la mayor parte del gasto público total en protección medioambiental (83,8%), vivienda y servicios comunitarios (83,6%) y cultura recreativa y religión (72,9%). La mayor parte del gasto social corre a cargo de los departamentos. La mitad de su gasto se destina a la protección social, ya que se encargan de la asistencia social y de la RSA. Las regiones, por su parte, son las principales contribuyentes a los gastos de educación (formación profesional y enseñanza secundaria) y a los transportes. Por último, el gasto municipal se centra en el urbanismo, los servicios urbanos, las escuelas primarias (edificios, mantenimiento y funcionamiento), las infraestructuras deportivas y culturales y la política de juventud.

Ingresos de los gobiernos subnacionales por categoría
	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Ingresos totales	5 394	11.6%	21.8%	100.0%
Ingresos fiscales	2 725	5.8%	18.9%	50.5%
Donaciones y subvenciones	1 804	3.9%	-	33.4%
Tarifas y tasas	795	1.7%	-	14.7%
Ingresos provenientes de los activos	53	0.1%	-	1.0%
Otros ingresos	17	0.0%	-	0.3%

DESCRIPCIÓN GENERAL: Francia destaca por la importancia de los ingresos fiscales en el total de los ingresos de los gobiernos subnacionales en comparación con las medias de la OCDE y la UE27 (50,5% en relación a 42,4% y 40,1% respectivamente). Por el contrario, la parte de las subvenciones y ayudas es menor: 33,4% frente al 41,2% de la OCDE y el 46,6% de la UE27. La parte de cada fuente de ingresos está bastante equilibrada según el nivel de gobierno subnacional. En 2020, los ingresos fiscales representaron el 70,8% de los ingresos departamentales, el 68,6% de los ingresos regionales y el 56,8% de los ingresos municipales, mientras que las donaciones y subvencionessupusieron el 31% de los ingresos municipales, el 27,9% de los ingresos regionales y el 25,3% de los ingresos departamentales. En los últimos años se han producido varias reformas fiscales en relación con el proceso de descentralización. En 2010, tuvo lugar una importante reforma fiscal, así como una reforma de los mecanismos de nivelación. Además, en 2021 tuvo lugar una importante reforma fiscal para compensar a los municipios por la pérdida de ingresos asociada a la supresión gradual del impuesto deresidencia (taxe d'habitation) entre 2018 y 2023. También se introdujo otra reforma en 2021 para reducir el impacto de la pandemia del COVID-19 en las finanzas de los gobiernos regionales (véase más adelante).

INGRESOS FISCALES: Aunque representan una gran parte de los ingresos de las administraciones subnacionales, los impuestos de éstas representaron el 5,8% del PIB y el 18,9% de los ingresos fiscales públicos en 2020, lo que está por debajo de la media de la OCDE (7,2% del PIB y 32,3% de los ingresos fiscales públicos en 2020), así como de la media de la UE27 (7,2% del PIB y 27,1% de los ingresos fiscales públicos). Una característica del sistema fiscal subnacional francés es la importancia de los ingresos fiscales de origen propio en relación a los impuestos compartidos. Sin embargo, las sucesivas leyes de descentralización, la reforma de las finanzas locales de 2010 (es decir, la supresión del impuesto local de actividades económicas) y la reforma fiscal de 2021 (es decir, la supresión del impuesto de residencia) han aumentado el nivel de los impuestos compartidos, lo que ha dado lugar a una menor autonomía fiscal. La reforma de 2010 condujo a un proceso de "especialización" fiscal entre los niveles subnacionales de gobierno. Mientras que todos los gobiernos subnacionales se beneficiaban de los mismos cuatro impuestos locales antes de la reforma, la supresión del impuesto de residencia sigue este proceso al transferir la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de los departamentos a los municipios, además de la cuota que ya tenían. Los departamentos son compensados con una parte del IVA.

Entre los impuestos compartidos se encuentran el impuesto interno sobre el consumo de productos energéticos (TICPE, compartido con regiones y departamentos), una parte del impuesto especial sobre los contratos de seguros (TSCA) y, en menor medida, el impuesto sobre las empresas de red (IFER). Desde 2018, las regiones también se benefician de una parte del IVA para compensar la supresión de la subvención estatal (DGF - véase más adelante) y de una parte adicional desde 2021 para atenuar las consecuencias económicas de la pandemia sobre sus finanzas. Los departamentos, la EPCI y la ciudad de París también reciben una parte del IVA desde 2021 para compensar la pérdida de su impuesto sobre bienes inmuebles (véase más abajo).

Desde la abolición del impuesto de residencia, el sistema de impuestos de fuente propia se basa en tres impuestos locales principales: el impuesto sobre la propiedad de la construcción (TFPB), el impuesto sobre la propiedad de la tierra (TFPNB) y una contribución económica territorial (CET). Los gobiernos subnacionales tienen potestad tributaria sobre estos impuestos, pero los tipos deben ajustarse a los límites establecidos a nivel central y no tienen autonomía para fijar la base imponible. Los impuestos sobre la propiedad (tanto sobre la tierra como sobre los edificios) representaron el 55,1% de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales y el 27,8% de sus ingresos totales en 2020, representando una fuente importante para los municipios y departamentos hasta 2020. Ascendieron al 3,2% del PIB, uno de los niveles más altos de la OCDE (frente al 1,0% del PIB de media en la OCDE). Sin embargo, se espera que disminuyan debido a la supresión del impuesto de residencia (80% de la recaudación en 2021 hasta la supresión total en 2023). Como compensación, los municipios recibirán de los departamentos una parte del impuesto sobre bienes inmuebles y los departamentos una parte del IVA (véase más arriba). También se han puesto en marcha mecanismos de compensación para neutralizar estas transferencias entre municipios.

Todos los gobiernos subnacionales reciben el CET, que sustituye al impuesto local de actividades económicas y es pagado por las empresas. El CET comprende un impuesto sobre bienes inmuebles (CFE) (5,5% de los impuestos de los gobiernos subnacionales en 2020), percibido por la EPCI, y el impuesto sobre el valor añadido de las empresas (CVAE, 12,9%), percibido por los municipios, la EPCI y los departamentos desde 2021. La recaudación del CVAE, que se basa en el valor añadido de las empresas locales uno o dos años antes, ha sido sustituida por una parte del IVA para las regiones en 2021. Otros impuestos de origen propio son el impuesto sobre transmisiones patrimoniales (DMTO) (10,6%), que representa una parte importante de los ingresos de los departamentos, una contribución al transporte, un impuesto sobre residuos, un impuesto turístico, un impuesto sobre la electricidad, etc.

DONACIONES Y SUBVENCIONES: Las transferencias del gobierno central tienen tres finalidades: (i) compensación (en caso de transferencia de competencias o supresión de ingresos fiscales), (ii) igualación (reducción de las disparidades de ingresos) y (iii) orientación (desarrollo de políticas sectoriales). Las subvenciones corrientes representaron el 85,5% del total de subvenciones, mientras que las subvenciones de capital ascendieron al 14,5% en 2020. La subvención más importante es, con diferencia, la subvención de funcionamiento para fines generales (Dotation Globale de Fonctionnement - DGF), que comprende varios subcomponentes. Representó el 56,1% de todas las ayudas y subvenciones en 2020, y supuso el 12,7% de los ingresos de los municipios y el 17,9% de los ingresos del IMC. Las regiones no reciben ingresos de la DGT desde 2018 y son compensadas con una parte del IVA.

La ley anual de finanzas regula el mecanismo de nivelación vertical que, aplicable a todos los gobiernos subnacionales, se fija anualmente. Las transferencias a los gobiernos locales a través del FGD y otras transferencias se han reducido entre 2014 y 2018 de acuerdo con las políticas de consolidación fiscal. A cambio, se han reforzado las subvenciones de nivelación para apoyar a los gobiernos subnacionales más débiles.

En Francia existen otras subvenciones de igualación (verticales y horizontales). (i) Los mecanismos verticales de igualación incluyen la subvención para la solidaridad urbana y la subvención para la solidaridad rural. (ii) Los mecanismos horizontales comprenden los fondos de nivelación para los departamentos (uno basado en los derechos de transferencia de la propiedad y el otro en el CVAE) y el fondo de nivelación de los recursos intermunicipales y municipales (FPIC). La sustitución del CVAE por una parte del IVA para las regiones a partir de 2021 va acompañada de un nuevo fondo de nivelación regional basado en el IVA. El proyecto de ley de financiación de 2022 también reforma los indicadores financieros en los que se basa la asignación de subvenciones y fondos de nivelación para evaluar mejor la riqueza de los territorios (es decir, potencial fiscal y financiero, esfuerzo fiscal, coeficiente de integración fiscal).

La principal subvención para gastos de capital, el fondo de compensación del IVA (FCTVA), es una herramienta del gobierno central para apoyar la inversión local. El FCTVA ha sido reformado por el artículo 251 de la ley de financiación de 2021 para simplificar e informatizar su asignación.

OTROS INGRESOS: Los municipios tienen derecho a percibir tasas por servicios comerciales, principalmente por servicios públicos locales. Pueden fijar el tipo de estas tasas. A nivel subnacional, los ingresos por tasas representaron un porcentaje superior a la media de la OCDE en 2020 (13,3%) y a la media de la UE27 (10,3%).

Las rentas de la propiedad representan una pequeña parte de los ingresos de los gobiernos subnacionales (1,0%), por debajo de la media de la OCDE (2,0%), aunque poseen activos físicos y financieros, incluidas acciones en empresas públicas locales.

Normas presupuestarias y deuda de los gobiernos subnacionales
	Dólares PPA / inh.	% PIB	% deuda pública general	% Deuda SNG	% Deuda financiera SNG
Deuda pendiente total	5 545	11.9%	8.1%	100.0%	-
Deuda financiera	4 813	10.3%	7.7%	86.8%	100.0%
Dinero legal y depósitos	0	-	-	0.0%	0.0%
Bonos/Títulos de deuda	956	-	-	17.2%	19.9%
Préstamos	3 857	-	-	69.6%	80.1%
Seguros, pensiones	0	-	-	0.0%	-
Otras cuentas por pagar	732	-	-	13.2%	-

NORMAS PRESUPUESTARIAS: Las entidades locales están sujetas al principio de equilibrio de sus gastos e ingresos por sección (funcionamiento e inversión), que se especifica en el artículo L.1612-4 del Código General de las Administraciones Subnacionales (CGSG). También están sujetas al control jurisdiccional de las Cámaras Regionales de Cuentas, que son la red regional de la institución nacional de control, el Tribunal de Cuentas.

DEUDA: Los gobiernos subnacionales pueden obtener préstamos sin la aprobación del gobierno central, pero los préstamos a largo plazo están restringidos a la inversión ("regla de oro"). Tras la crisis bancaria, se reforzó el marco jurídico de los empréstitos mediante la Ley de 2013 sobre la separación y regulación de las actividades bancarias (por ejemplo, empréstitos en divisas, regulación de los empréstitos a tipo variable, uso de swaps) con el fin de reducir los riesgos financieros. La ley dio lugar a la creación de la Agence France Locale (AFL), es decir, una entidad propiedad de los propios gobiernos subnacionales franceses y dedicada a su financiación. Distribuye préstamos a sus miembros mediante la captación de fondos en los mercados de capitales (financiación mancomunada). A finales de 2019, 352 gobiernos subnacionales franceses eran accionistas de la AFL. La AFL concedió 978 millones de euros en préstamos en 2019, a unos 170 gobiernos subnacionales. Las regiones y municipios franceses también pueden emitir obligaciones para proyectos de inversión. La región de Île-de-France y la ciudad de París emiten, en particular, bonos verdes y sostenibles a través de sus respectivos programas de bonos a medio plazo en euros (EMTN, por sus siglas en inglés).

La deuda pendiente de las administraciones subnacionales representaba el 11,9% del PIB y el 8,1% de la deuda pública total en 2020, por debajo de la media de la OCDE (27,9% y 20,2%, respectivamente) y de la UE27 (13,9% y 15,4%, respectivamente). La deuda financiera ("deuda de Maastricht") representa el 86,8% del total de la deuda viva de los gobiernos subnacionales, mientras que la parte restante se compone de otras cuentas a pagar (deuda comercial, atrasos). Dentro de la deuda financiera, la financiación mediante obligaciones sigue siendo limitada, aunque aumentó significativamente hasta representar el 19,9% del total de la deuda financiera en 2020, frente al 8,9% en 2016, frente al 80,1% de los préstamos.

GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CRISIS: Los gobiernos subnacionales tienen competencias limitadas en materia de sanidad, ya que se trata de una responsabilidad estatal, aunque tuvieron un papel importante durante la pandemia (por ejemplo, en la compra de mascarillas o el establecimiento de un centro de vacunación). Las agencias regionales de salud (ARS), que son instituciones administrativas desconcentradas del gobierno central francés, son responsables de la aplicación de la política sanitaria a nivel subnacional. El gobierno reforzó los poderes de las ARS durante la pandemia de COVID-19 al facultarlas para gestionar la crisis en lugar de los prefectos. La ley 3DS reforzó el papel de los representantes de los gobiernos subnacionales en los consejos de administración de las ARS (con tres vicepresidentes elegidos a nivel subnacional en lugar de dos).

Durante la emergencia sanitaria (état d'urgence sanitaire), los prefectos han estado autorizados a tomar medidas "estrictamente necesarias y proporcionadas a los riesgos sanitarios" dentro de sus territorios (departamentos o regiones). Los alcaldes también estaban autorizados a tomar medidas más estrictas si la situación local lo justificaba, dados sus poderes generales de policía.

MEDIDAS DE EMERGENCIA PARA HACER FRENTE A LA CRISIS EN LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO: Los gobiernos subnacionales han tomado varias medidas de apoyo durante la pandemia, especialmente las regiones que tienen responsabilidades fundamentales en el desarrollo económico. Las regiones financiaron 500 millones de euros del Fondo Nacional de Solidaridad, además del Estado, para apoyar a las PYME afectadas por la pandemia. Las regiones también pusieron en marcha fondos locales para sostener a las empresas locales, en cooperación con los departamentos y la EPCI, como el Fondo de Resistencia de la región Grand Est, dotado con 44 millones de euros. Los departamentos desempeñaron un papel relevante dadas sus responsabilidades sociales. Proporcionaron a las asociaciones asistencia, equipamiento y fondos extraordinarios en algunos casos (por ejemplo, el fondo Solidaridad de proximidad 2020 en La Mancha). Los municipios garantizaron la continuidad de la prestación de servicios públicos esenciales durante la pandemia, en particular para las acciones de solidaridad.

Para apoyar a los gobiernos subnacionales en su respuesta a la pandemia, el gobierno central compensó a los municipios que registraron ingresos fiscales inferiores a su media de 2017-2019 con una subvención especial en 2020 y 2021. También suspendió el límite del 1,2% de aumento del gasto corriente en 2020. El gobierno central también estableció una subvención de 950 millones de euros para apoyar las inversiones ecológicas y sanitarias a nivel municipal, un fondo de 650 millones de euros para apoyar la transición energética de los edificios a nivel municipal y un fondo de 300 millones de euros a nivel departamental. Además, reembolsó parcialmente la compra de máscaras a todos los gobiernos subnacionales (215 millones de euros en mayo de 2021).

EFECTOS DE LA CRISIS EN LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES: Los ingresos subnacionales disminuyeron un 4,3% entre 2019 y 2020. Esto se debió principalmente a la caída de los ingresos fiscales y de los aranceles y tasas, no compensada totalmente por el aumento de las transferencias estatales en 2020. Sin embargo, estas cifras varían en gran medida entre los gobiernos subnacionales. A nivel regional, el impacto negativo de la pandemia debería aliviarse en 2021-2022, ya que el CVAE, basado en el valor añadido de las empresas hace uno o dos años, ha sido sustituido por una parte del IVA. A nivel departamental, la mayor parte de los ingresos dependen de los derechos de transferencia de bienes inmuebles (DMTO), que están vinculados al mercado inmobiliario, y mostraron resistencia durante la crisis. Los ingresos de los municipios se vieron más afectados por la caída de las tarifas y las tasas en 2020 (por ejemplo, para las actividades extraescolares).

El gasto subnacional disminuyó ligeramente en 2020, ya que la mayor parte del gasto para la compra de equipamiento sanitario se compensó con el cierre de infraestructuras y la cancelación de eventos durante los cierres patronales. Sin embargo, esta cifra también varía en gran medida entre los gobiernos subnacionales. Los departamentos fueron los más expuestos al aumento del gasto en 2020 debido a sus responsabilidades en materia de bienestar social. Las regiones también aumentaron su gasto para apoyar a los agentes económicos locales durante la crisis. Por el contrario, el gasto fue más estable en el bloque municipal, sobre todo en los municipios pequeños que gastaron menos en transporte, vivienda, cultura y deporte en 2020.

Por primera vez en cinco años, los gobiernos subnacionales franceses registraron un déficit en 2020. La deuda subnacional aumentó un 6,9% en 2020, especialmente en el caso de las regiones y los departamentos. La emisión de bonos aumentó un 63,8% entre 2019 y 2020.

PLANES DE ESTIMULO ECONÓMICO Y SOCIAL: En primer lugar, el gobierno central lanzó un plan de apoyo de 470.000 millones de euros para proteger a los trabajadores y a las empresas (especialmente a las empresas muy pequeñas y a las PYME). Esto incluía un fondo de solidaridad de 5.800 millones de euros (1,7 millones de empresas se beneficiaron del fondo), 120.000 millones de euros en préstamos garantizados por el Estado (600.000 empresas recibieron un préstamo garantizado por el Estado), exenciones de las cotizaciones a la seguridad social para las empresas muy pequeñas y las PYME que han sido cerradas administrativamente (lo que representa 3.9.000 millones de euros), los aplazamientos de las cotizaciones sociales (2 millones de trabajadores autónomos se beneficiaron desde marzo de 2020, lo que representa 6.900 millones de euros, y más de 800.000 empresarios también se beneficiaron, lo que representa 18.000 millones de euros) y los regímenes de actividad parcial (8,8 millones de trabajadores estaban en actividad parcial en abril y 4,5 millones en junio, lo que representa un total de 19.500 millones de euros).

El gobierno también lanzó el plan France Relance, dotado con 100.000 millones de euros y centrado en el desarrollo territorial. El plan pretende apoyar a los gobiernos subnacionales en su recuperación tras la crisis de 2009. Se destinan 30.000 millones de euros al medio ambiente y a la transición energética, 34.000 millones a la competitividad de las empresas y 36.000 millones a la cohesión territorial para reducir las desigualdades. Francia ha obtenido 40.000 millones de euros de los fondos europeos para financiar este plan. En cada región se ha creado un comité regional de pilotaje y seguimiento, copresidido por el prefecto regional y el director regional de finanzas públicas (DRFiP). Cada mes se envía un resumen de los trabajos del comité al secretario general encargado del plan de recuperación. Los prefectos de departamento también han constituido un comité departamental del plan de recuperación.

También se han establecido contratos para permitir que los gobiernos subnacionales participen en la financiación del plan de recuperación con el fin de impulsar la acción del gobierno central. Las actividades previstas y la financiación de los planes de recuperación se integran en contratos regionales de recuperación, denominados Contratos para la Recuperación y la Transición Energética (CRTE), que se firman entre el gobierno central y las regiones y abarcan un periodo de seis años. Los contratos se celebran con los municipios o agrupaciones intermunicipales y deben incluir al menos un establecimiento público de cooperación intermunicipal (EPCI). Las CRTE definen las prioridades de la recuperación a nivel subnacional y apoyan su aplicación. Se basan en la movilización de todos los actores territoriales, tanto públicos como privados. También permiten a los gobiernos subnacionales integrar la transición medioambiental en sus prioridades. El gobierno central ofrece así a los gobiernos subnacionales apoyo para definir y poner en marcha proyectos territoriales a través de un enfoque ascendente. Para alcanzar los objetivos previstos en los contratos, la ANCT y sus socios (por ejemplo, Cerema, Ademe) ofrecen también herramientas de apoyo, en particular de ingeniería para que los territorios más vulnerables puedan participar en el proceso.

Esto se complementa con el plan de inversión Francia 2030, dotado con 34.000 millones de euros, que incluye 30.000 millones en subvenciones y 4.000 millones en capital propio para las empresas. En colaboración con los territorios, el plan pretende estimular la inversión en competitividad industrial y tecnología.

Además, como parte de su Plan de Salud Ségur lanzado en mayo-julio de 2020, el gobierno central ha creado un plan de inversión de 19.000 millones de euros para sanidad. 14.500 millones de euros de este plan son gestionados por las ARS y los gobiernos subnacionales con el fin de definir las estrategias regionales y priorizar los proyectos entre 2021 y 2029.