FRANCE

La France est une république unitaire avec un régime semi-présidentiel déterminé par la Constitution de la 5ème République adoptée en 1958. Le pouvoir exécutif est exercé par le président, élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, et par le gouvernement, dirigé par le premier ministre, nommé par le président et responsable devant le parlement. Le parlement est bicaméral. La chambre basse, l'Assembléenationale, est composée de 577 membres élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, tandis que la chambre haute est leSénat. Les sénateurs sont élus pour six ans au suffrage indirect par les "grands électeurs", un collège électoral d'environ 145 000 élus locaux qui représentent les collectivités territoriales et les citoyens vivant à l'étranger. Le Sénat est renouvelé par moitié tous les trois ans.

La décentralisation est inscrite dans l'article premier de la Constitution, qui dispose que "la France est organisée de façon décentralisée", ainsi que dans l'article 72, qui reconnaît les principes de subsidiarité, d'autonomie et de droit à l'expérimentation tels qu'ils sont fixés par la loi. La Constitution établit trois niveaux de collectivités territoriales (communes, départements et régions), auxquels s'ajoutent les collectivités à statut particulier et les collectivités territoriales d'outre-mer. Les principales sources juridiques régissant les collectivités territoriales se trouvent dans le Codegénéral des collectivités territoriales, promulgué en 1996 et régulièrement modifié. Tous les niveaux et types de collectivités territoriales disposent de leurs propres assemblées délibérantes (conseils municipaux, départementaux et régionaux), élues indépendamment par la population au suffrage universel direct pour un mandat de six ans. Le président du conseil régional et le président du conseil départemental sont élus par les membres de leur conseil respectif pour exercer le pouvoir exécutif. Dans les communes, lemaire dirige l'organe exécutif et est élu par les membres du conseil municipal.

Le processus de décentralisation a débuté en 1982 avec l'adoption des lois de décentralisation établissant le principe de "libre administration" et organisant le transfert de compétences et de ressources, notamment aux départements et aux régions, dotés d'un statut de collectivités autonomes depuis 1986. Après le "premier acte" de la décentralisation, un "deuxième acte" a été lancé en 2003 pour transférer des responsabilités supplémentaires et une autonomie financière aux départements et aux régions. Le "troisième acte" de la décentralisation s'est déroulé entre 2013 et 2015, avec notamment la loi sur les métropoles (2014), les fusions de régions (2014) et la loi NOTRe (2015) sur la nouvelle organisation territoriale de la République. Il a également modifié la répartition des responsabilités entre les différents niveaux de collectivités territoriales et renforcé les compétences des régions.

Le processus de décentralisation a été récemment encouragé par la réforme 3DS "Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification", adoptée en février 2022. Cette réforme vise à renforcer la décentralisation, en accordant davantage de pouvoirs aux gouvernements infranationaux et aux administrations déconcentrées de l'État (préfets), et à simplifier les actions publiques entre les différents niveaux de gouvernance. La loi s'articule autour de quatre axes : (i) Différenciation : les gouvernements infranationaux sont en mesure de modifier les législations dans leur domaine de compétences afin de les adapter au contexte local. Les municipalités peuvent également transférer des compétences à leurs groupements intercommunaux ; (ii) Décentralisation : les responsabilités des gouvernements infranationaux en matière de transport, de logement, d'aide sociale et de transition environnementale sont renforcées (voir ci-dessous) ; (iii) Déconcentration : le rôle des préfets est accru (voir ci-dessous) et le lien entre le gouvernement central et les gouvernements infranationaux est renforcé par la contractualisation ; et (iv) Simplification : le partage des données est encouragé entre les différents niveaux de gouvernement.

ORGANISATION TERRITORIALE
NIVEAU MUNICIPAL	NIVEAU INTERMÉDIAIRE	NIVEAU RÉGIONAL	NOMBRE TOTAL DE SNG (2021)
34 955 municipalités (communes)	101départements	18 régions (régions)
Taille moyenne des communes: 1 928 habitants
34 955	101	18	35 074

DESCRIPTION GÉNÉRALE : Le système infranational à trois niveaux de la France (y compris la Corse et les régions ultrapériphériques) comprend 18 régions au niveau supérieur, 101 départements au niveau intermédiaire et 34 955 communes au niveau inférieur au 1er janvier 2022 (dont 34 836 communes en France métropolitaine).

NIVEAU RÉGIONAL/PROVINCIAL : Les régions ont été créées en France en 1972 en tant qu'"établissements publics", transformées en entités autonomes en 1982 avec les premières élections directes organisées en 1986, et à nouveau mentionnées dans la Constitution en 2003. En 2015, les frontières régionales ont été considérablement modifiées par la loi 2015-29 relative à la délimitation des régions et aux élections régionales et départementales. Elle a introduit des fusions forcées pour les régions de France métropolitaine, dont le nombre a été réduit de 22 à 13. Malgré la réforme (la taille moyenne des régions est passée de 2,9 millions d'habitants en 2015 à 5,2 millions estimés en 2021 en France métropolitaine), les régions françaises restent très hétérogènes en termes de superficie, de démographie et de développement socio-économique : 30 % de la population française vit dans l'une des deux régions les plus peuplées (Ile-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes) qui ne représentent que 13 % du territoire. En 2018, la France se situait au dixième rang des disparités régionales en matière de PIB par habitant parmi les 30 pays de l'OCDE disposant de données comparables.

La France compte également cinq départements ourégions françaises d'outre-mer (DROM) situés en Amérique latine (Guyane), dans les petites Antilles (Martinique, Guadeloupe) et dans l'océan Indien (La Réunion et Mayotte). Ces territoires font partie intégrante de l'Union européenne, mais ils ont un statut particulier en vertu de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et de l'article 73 de la Constitution française, en raison de leurs caractéristiques (éloignement, îles, petite taille, etc.). ). Par conséquent, des mesures spécifiques s'appliquent à elles, ce qui leur confère une plus grande autonomie. La Corse bénéficie également d'un statut particulier comprenant une plus grande autonomie, notamment dans les domaines liés à la protection des biens culturels.

Enfin, il existe également cinqcollectivités d'outre-mer (COM), dont le statut a été révisé lors de la révision constitutionnelle de 2003. Situées dans le Pacifique (Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélémy) et dans l'océan Indien (Wallis-et-Futuna), les COM bénéficient d'un statut particulier en raison de leurs spécificités spatiales (article 74 de la Constitution). Les COM ne font pas partie de l'Union européenne, à l'exception de Saint-Martin. Cependant, elles bénéficient d'un "régime d'association", c'est-à-dire qu'elles sont éligibles aux fonds européens de développement tout en n'étant pas soumises au droit communautaire. Les COM ont plus d'autonomie que les DROM et sont moins liées à la France métropolitaine. La Nouvelle-Calédonie a un statut particulier.

NIVEAU INTERMÉDIAIRE : Créés par la Révolution française en 1791, les départements sont restés inchangés depuis lors (sauf ceux qui ont été ajoutés à la liste initiale de 83 départements pour atteindre 101 aujourd'hui). Si leur taille géographique est homogène (leurs limites ont été définies selon le même principe général), leur taille démographique varie sensiblement d'un département à l'autre. Le département le moins peuplé (la Lozère) compte 34 fois moins d'habitants que le plus peuplé (le Nord) en 2021.

NIVEAU MUNICIPAL : La France est, après les États-Unis, le pays de l'OCDE qui compte le plus grand nombre de communes. Les communes françaises représentent 26 % de l'ensemble des communes de l'OCDE et 40 % de celles de l'UE. Leur taille moyenne est bien inférieure à la moyenne de l'OCDE (environ 10 250 habitants). En outre, 94 % des communes françaises comptent moins de 5 000 habitants, et même 85 % moins de 2 000 habitants. Cependant, le statut de "commune nouvelle", réactivé par une loi de 2015 afin de favoriser les fusions de communes, monte en puissance. Ce dispositif permet aux communes supprimées dans le cadre d'un processus de fusion de subsister et de conserver certaines spécificités, comme un maire délégué, une mairie (annexe), un conseil consultatif.

COOPÉRATION HORIZONTALE : La réponse privilégiée à la fragmentation municipale a été la coopération intercommunale (CIM). La CIM a une longue tradition en France puisque les premiers syndicats de communes ont été créés en 1890 et qu'ils se sont développés au cours des décennies suivantes, donnant naissance aux districts urbains et aux communautés urbaines en 1966. Mais c'est surtout la loi n° 92-125 de février 1992 qui a favorisé l'émergence des CIM en tant qu'EPCI à fiscalité propre, qui peuvent prendre différentes formes telles que les "communautés de communes", les "communautés de villes" ou les "communautés d'agglomération". En 2014, la loi NOTRe a simplifié ce système complexe en instaurant un seuil minimal pour les CIM (15 000 habitants au lieu de 5 000), entraînant une diminution du nombre de structures CIM à fiscalité propre de 2 456 en 2013 à 1 255 en 2022. Aujourd'hui, toutes les communes françaises font partie d'un EPCI à fiscalité propre, à l'exception de quatre qui bénéficient d'une législation dérogatoire (l'île d'Yeu, l'île de Bréhat, l'île de Sein et l'île d'Ouessant). La taille de ces structures varie entre 22 métropoles (plus de 400 000 habitants), 14communautés urbaines, 227 communautés d'agglomération et 992 communautés decommunes, principalement situées en milieu rural pour ces dernières. En 2021, environ un tiers de la population nationale vit dans une communauté urbaine, un tiers dans une communauté d'agglomération et un tiers dans une communauté de communes. Dotées d'un pouvoir fiscal propre, ces structures constituent un quasi quatrième niveau de gouvernement infranational.

A cette structure administrative s'est ajouté, depuis huit ans, le statut de "Métropole", créé par la loi de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et des Métropoles (MAPTAM) de 2014 pour les plus grandes aires urbaines, avec un statut juridique différencié selon les villes. Elles sont au nombre de 22. Parmi elles, Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence (AMP), qui avaient déjà un statut spécifique depuis la loi PLM de 1982, ont reçu des structures de gouvernance ad hoc différentes - c'est-à-dire une structure, des responsabilités et des ressources différentes. En outre, en 2016, la "Métropole de Lyon" a remplacé la communauté urbaine de Lyon au sein du département du Rhône. C'est la seule métropole qui dispose des compétences d'un département, telles que les dépenses sociales et les écoles secondaires. La réforme du statut de Paris a également fusionné la commune et le département dans une nouvelle collectivité à statut particulier, appelée "Ville de Paris", regroupant 132 communes. La loi 3DS, adoptée en février 2022, réforme l'AMP (92 communes membres) pour simplifier sa gouvernance. Elle dote notamment les communautés de communes de compétences deproximité et instaure un mécanisme de rééquilibrage des relations financières entre la métropole et ses communes.

ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT : La France a maintenu, tant au niveau régional que départemental, une administration forte dirigée par les préfets, ainsi que des directions locales de divers ministères placés sous leur autorité, appelées "services déconcentrés". Selon la Constitution, le préfet est le représentant direct du Premier ministre et de chaque ministre au niveau départemental. Le préfet planifie et met en œuvre les politiques du gouvernement. Il est responsable des intérêts nationaux, du contrôle administratif, du respect des lois et de l'ordre public. Les préfets sont également les représentants locaux de l'Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT).

La création de l'ANCT, par voie législative, traduit l'action du gouvernement central pour soutenir les collectivités infra-nationales afin de promouvoir leurs projets en tenant compte des défis actuels (cohésion, transition numérique, écologique et démographique). L'ANCT facilite l'accès des collectivités territoriales aux ressources nécessaires à la réalisation des projets, notamment en mettant à leur disposition des moyens d'ingénierie (études, ateliers prospectifs, formations, cofinancement de maîtres d'œuvre, etc.) Elle met également en œuvre des programmes de renforcement de la cohésion territoriale en orientant les investissements publics vers les villes petites et moyennes, les zones défavorisées, le développement de l'économie circulaire, le renouveau industriel (notamment en milieu rural) et les services publics deproximité. L'ANCT est également fortement impliquée dans la numérisation des territoires par la mise en place d'infrastructures dédiées et le soutien aux différents usages (de la lutte contre l'illettrisme au développement des nouvelles technologies).

En tant qu'autorité de coordination des fonds européens, l'ANCT dispose d'un "Centre européen de cohésion", dont le rôle principal est de contrôler et d'animer les autorités responsables de la gestion des fonds. Par ailleurs, deux autres instances assurent le suivi de l'utilisation des fonds européens : (i) le Comité "interfonds" Etat-Région, co-présidé par le Premier ministre et le Président de Régions de France, qui assure la coordination des actions menées par les différents acteurs impliqués dans la gestion et le contrôle des fonds ; (ii) l'Instance nationale de concertation partenariale (INCOPAP), qui rend compte au partenariat national de la mise en œuvre des fonds. Cette instance, co-présidée par l'ANCT et Régions de France, réunit une centaine de représentants de l'administration centrale (y compris les autorités de gestion et de coordination des fonds), des collectivités locales, des partenaires sociaux et des acteurs de la société civile. L'INCOPAP se réunit aussi souvent que nécessaire, notamment pour établir les rapports stratégiques et d'avancement demandés par la Commission européenne. Il suit la mise en œuvre des fonds en France et répond aux questions et demandes du partenariat national concernant la mise en œuvre des fonds.

Selon l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales peuvent "prendre des décisions dans tous les domaines relevant de compétences qui peuvent être exercées au mieux à leur niveau". Cet article est interprété comme accordant une "clause générale de compétence" à tous les niveaux de collectivités territoriales. Après différentes réformes (lois de décentralisation de 1982-83, lois de 2003-04 et réformes territoriales de 2010), la loi NOTRe de 2015 a finalement clarifié la répartition des compétences entre les niveaux de gouvernement. La clause générale de compétence a été supprimée pour les régions et les départements, alors qu'elle demeure pour les communes. Une certaine asymétrie a été introduite par les réformes récentes, s'appliquant principalement aux métropoles et aux métropoles à statut spécial telles que Paris, Lyon et AMP, en plus de l'asymétrie préexistante entre les régions d'outre-mer, la Corse et les autres régions. La "Ville de Paris" a obtenu des pouvoirs supplémentaires dans les domaines de la gestion de la circulation et du stationnement public, ainsi que des pouvoirs de police supplémentaires, entre autres, tandis que la métropole de Lyon a obtenu des compétences en matière d'affaires sociales.

Les régions et les départements ont des "responsabilités spécialisées". Les régions sont notamment responsables du développement économique régional, de l'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement, des transports non urbains, des lycées et de la formation professionnelle. Elles ont également reçu des compétences en matière de gestion des fonds européens. Elles gèrent le Fonds européen de développement régional (FEDER), une partie du Fonds social européen Plus (FSE+) et des délégations de crédit pour le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (FEAMPA). En revanche, ils ont perdu leurs compétences en matière d'apprentissage. Les départements sont "chef de file" en matière d'affaires sociales, en se concentrant sur la solidarité sociale, la cohésion territoriale, les collèges et les communes rurales. Avec la loi 3DS de février 2022, les départements auront la possibilité de transférer le financement des prestations sociales (RSA) à l'Etat, sur la base du volontariat. Le département de la Seine-Saint-Denis a déjà contractualisé une recentralisation du RSA avec l'État, comme l'ont fait trois territoires d'outre-mer (Mayotte, Guyane et La Réunion). La loi NOTRe autorise également les collectivités territoriales à gérer les routes nationales de manière volontaire, en priorité les départements, en coopération avec la région.

Les municipalités sont aujourd'hui le seul niveau local qui bénéficie de la clause générale de compétence, ce qui leur donne la liberté explicite d'agir dans le meilleur intérêt de la population locale et leur permet de répondre aux besoins quotidiens des citoyens locaux. En conséquence, elles ont des responsabilités diversifiées, couvrant principalement l'urbanisme, le logement, l'environnement et les écoles primaires. La loi 3DS confère aux communes des compétences supplémentaires en matière d'éoliennes et aux "communautés de communes" en matière d'eau. Les communes exercent également certaines responsabilités pour le compte de l'Etat (état civil, liste électorale). Plusieurs compétences sont partagées entre les différents niveaux infranationaux mais aussi avec le gouvernement central (éducation, affaires sociales, routes, etc.). Une réforme est actuellement en cours sur la base des recommandations du "Comité d'action publique 2022" (CAP 22) afin de rationaliser l'administration territoriale, de réduire les chevauchements et de mieux contrôler l'efficacité des actions publiques aux niveaux national et infranational.

Outre les organismes du CGI, qui fournissent des services communs pour le compte des municipalités membres, les municipalités peuvent également faire appel à des sociétés publiques locales qui ont un statut juridique distinct. Fin juin 2021, elles étaient au nombre de 1 355 en France, ce qui représentait 4 % du nombre total de sociétés publiques locales en Europe. Ces sociétés couvrent des domaines variés, tels que l'urbanisme, le logement, le tourisme, les transports, l'énergie, la gestion des déchets et l'eau.

Principales compétences par fonctions et sous-fonctions
FONCTIONS ET SOUS-FONCTIONS	Niveau régional/provincial	Niveau intermédiaire	Niveau municipal
1. Services publics généraux (administration)	Administration interne	Administration interne ; Soutien aux municipalités rurales	Administration municipale ; services administratifs délégués par le gouvernement central (état civil, questions électorales)
2. Sécurité et ordre public		Services départementaux d'incendie et de secours	Police municipale
3. Affaires économiques / transports	Aménagement du territoire régional ; plans de transport régionaux ; lignes ferroviaires régionales ; transports scolaires et interurbains ; aéroports civils ; ports non autonomes ; développement économique (régimes d'aide aux PME, innovation, internationalisation), R&D ; gestion des fonds de l'UE	Développement rural ; Routes secondaires ; Ports maritimes et de pêche	Routes municipales ; Transports publics locaux ; Développement économique local
4. Protection de l'environnement	Planification de la protection de l'environnement ; parcs régionaux et zones de préservation ; économies d'énergie ; protection de l'eau	Protection de l'eau	Gestion des déchets ; Assainissement ; Eoliennes ; Eau (communautés de communes)
5. Logement et équipements collectifs	Aides au logement	Subventions et gestion du logement	Aménagement du territoire et urbanisme ; Permis de construire ; Subventions et gestion du logement ; Eau potable
6. Santé			Santé publique (vaccination)
7. Loisirs, culture et religion	Patrimoine culturel et monuments ; Musées ; Formation artistique	Culture ; Bibliothèques ; Musées ; Archives ; Bâtiments historiques ; Tourisme	Culture ; Sports ; Archives ; Musées ; Bibliothèques ; Tourisme
8. Éducation	Lycées (bâtiment et personnel technique) ; Formation professionnelle ; Programmes de formation professionnelle ; Soutien aux universités et à la R&D	Écoles secondaires (bâtiments et personnel technique)	Écoles maternelles ; Écoles maternelles ; Écoles élémentaires (bâtiment et personnel technique) ; Activités périscolaires
9. Protection sociale		Aide sociale pour les familles, les enfants, les personnes handicapées, les personnes âgées, l'insertion sociale	Aide sociale (conjointement avec les départements) ; Soutien aux familles et à la jeunesse

Champ des données fiscales: régions, départements, communes, écoles primaires et secondaires, et agences gouvernementales locales.

SCN 2008

Disponibilité des données fiscales : Élevée

Qualité/fiabilité des données fiscales : Élevée

INTRODUCTION GÉNÉRALE : L'autonomie financière des collectivités territoriales est garantie par la Constitution. L'article 72-2 mentionne que les collectivités territoriales peuvent percevoir des recettes provenant de différents types d'impôts et qu'elles ont l'autonomie d'en fixer l'assiette et le taux dans certaines limites fixées par la loi. Il précise également que tout transfert de compétences de l'État doit s'accompagner d'un transfert correspondant de ressources financières et confère à la péréquation un statut constitutionnel. La loi organique du 29 juillet 2004 sur l'autonomie financière définit en outre les ressources propres des collectivités territoriales et fixe un seuil minimum pour chaque catégorie de collectivités territoriales (ratio d'autonomie fiscale) - en principe, elles ne peuvent être inférieures à leur valeur de 2003.

Dépenses infranationales par classification économique
	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales	5 478	11.7%	19.0%	100.0%
Dépenses courantes	4 222	9.0%	16.0%	77.1%
Dépenses de personnel	1 710	3.7%	27.7%	31.2%
Consommation intermédiaire	1 064	2.3%	42.6%	19.4%
Dépenses sociales	551	1.2%	4.1%	10.1%
Subventions et transferts courants	810	1.7%	23.4%	14.8%
Charges financières	24	0.1%	4.0%	0.4%
Autres	63	0.1%	26.9%	1.2%
Dépenses en capital	1 256	2.7%	53.8%	22.9%
Transferts en capital	218	0.5%	43.9%	4.0%
Investissement direct (ou FBCF)	1 039	2.2%	56.5%	19.0%

DÉPENSES : Sous l'effet du processus de décentralisation qui a eu lieu au cours des dernières décennies, les dépenses des collectivités territoriales ont augmenté de manière significative en France, passant de 8 % du PIB en 1980 à 11,7 % en 2020. Cependant, la part des dépenses des collectivités territoriales dans le PIB et les dépenses publiques en France reste inférieure à la moyenne de l'OCDE en 2020 (respectivement 17,1 % et 36,6 %) et à la moyenne de l'UE27 (18,3 % du PIB et 34,3 % des dépenses publiques). Le " bloc communal " (communes et structures du CGI) constitue l'essentiel des dépenses des administrations infranationales (54,9 % en 2020), suivi par les départements (32,6 %) et les régions (12,5 %). Au sein du " bloc communal ", les entités du CGI représentent 15,2 % des dépenses. En 2020, le poids des dépenses de personnel dans les dépenses des administrations infra-nationales est conforme à la moyenne de l'UE27 (32,1 %) mais la part des dépenses de personnel public est nettement inférieure à la moyenne de l'UE27 (53,6 %).

Afin d'associer davantage les collectivités infra-nationales à la politique nationale d'assainissement budgétaire, la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a limité l'augmentation annuelle de leurs dépenses courantes à 1,2 %, afin de réaliser 13 milliards d'euros d'économies au cours du quinquennat. Cette contractualisation entre l'État et les collectivités infranationales les plus importantes (soit 321 régions, départements, grandes villes et entités du CGI) était initialement prévue pour 2018-2020 (contrats de Cahors), mais elle a été suspendue temporairement en 2020 compte tenu de la pandémie de COVID-19.

La France se distingue également par l'existence d'exercices de budgétisation verte aux trois niveaux de gouvernement infranationaux : régional, départemental et municipal. Au niveau régional, les régions Bretagne, Grand-Est et Occitanie ont lancé une pratique de budgétisation verte basée sur la méthodologie I4CE (Institute for Climate Economics), qui vise à aider les gouvernements à évaluer leurs dépenses vertes et donc à les réorienter vers la transition climatique. Les départements des Alpes-Maritimes et de la Mayenne ont également réalisé un exercice de budgétisation verte. Au niveau municipal, plusieurs municipalités ont également adapté la méthodologie d'évaluation budgétaire climatique à leur contexte spécifique (par exemple, la ville de Lille et la métropole de Lille, la ville de Paris, l'Eurométropole de Strasbourg et la municipalité de Clermont-Ferrand).

INVESTISSEMENT DIRECT : L'investissementest une fonction clé des collectivités territoriales françaises. L'investissement des collectivités territoriales représentait 56,5 % de l'investissement public et 2,2 % du PIB en 2020, ce qui est supérieur à la moyenne de l'OCDE (respectivement 54,6 % et 1,9 %) et à la moyenne de l'UE27 (54,4 % et 1,8 %). La part de l'investissement dans les dépenses des administrations infranationales est également importante. 57,4 % des investissements des collectivités infra-nationales sont réalisés par le " bloc communal ", dont 39,2 % par les communes en 2020, les départements et les régions représentant respectivement 19,2 % et 23,4 %. Les domaines d'investissement prioritaires sont les affaires économiques et les transports (31,4 % des investissements des collectivités territoriales en 2019), suivis du logement et des équipements collectifs, de l'éducation, des services publics généraux et des loisirs, de la culture et de la religion.

Les investissements des collectivités territoriales peuvent être mis en œuvre par le biais de marchés publics, de contrats de concession et de partenariats public-privé. L'essentiel des investissements des collectivités territoriales est réalisé dans le cadre d'arrangements contractuels impliquant tous les niveaux de gouvernement, appeléscontrats de plan État-région (CPER), qui couvrent des cycles de sept ans. Ils constituent un outil entre l'État et les régions, qui permet de faire converger les fonds vers des projets structurants pour le développement régional et l'égalité des territoires et de renforcer la cohérence des politiques publiques à l'échelle de chaque région. Il existe également des contrats de plan interrégionaux Etat-Région (CPIER), qui visent à financer des projets ayant un effet de levier sur l'investissement local et à assurer la mise en œuvre des politiques publiques au-delà des frontières régionales. Les projets de ces contrats s'inscrivent dans six domaines définis comme "investissements d'avenir" : mobilité multimodale, enseignement supérieur, recherche et innovation, transition écologique et énergétique, numérique, innovation, filières d'avenir et territoires.

Dépenses infranationales par fonctions de gouvernement
	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales par fonction économique	5 519	11.1%	-	100.0%
1. Services publics généraux	998	2.0%	26.6%	18.1%
2. La défense	0	0.0%	0.0%	0.0%
3. Sécurité et ordre public	167	0.3%	20.4%	3.0%
4. Affaires économiques/transports	1 088	2.2%	34.6%	19.7%
5. Protection de l'environnement	420	0.9%	83.8%	7.6%
6. Logement et équipements collectifs	451	0.9%	83.6%	8.2%
7. Santé	40	0.1%	1.0%	0.7%
8. Loisirs, culture et religion	521	1.1%	72.9%	9.4%
9. Éducation	787	1.6%	29.7%	14.3%
10. Protection sociale	1 047	2.1%	8.5%	19.0%

Les affaires économiques et les transports sont récemment devenus le premier poste de dépenses (19,7 % des dépenses des administrations infra-nationales), légèrement devant la protection sociale et les services publics généraux. Cette évolution est notamment due au transfert de compétences en matière de transport aux régions. L'éducation arrive en quatrième position, alors qu'elle est le premier poste de dépenses des collectivités territoriales de l'OCDE en moyenne (14,3 %). La santé et la défense sont très marginales car elles restent des fonctions du gouvernement central. Les gouvernements infranationaux représentent la majeure partie des dépenses publiques totales dans la protection de l'environnement (83,8 %), le logement et les équipements collectifs (83,6 %) et les loisirs, la culture et la religion (72,9 %). L'essentiel des dépenses sociales est réalisé par les départements. La moitié de leurs dépenses va à la protection sociale puisqu'ils sont en charge de l'aide sociale et du RSA. Les régions, quant à elles, sont les premiers contributeurs aux dépenses d'éducation (formation professionnelle et enseignement secondaire) et aux transports. Enfin, les dépenses des communes se concentrent sur l'urbanisme, les services urbains, les écoles élémentaires (bâtiments, entretien et fonctionnement), les infrastructures sportives et culturelles et la politique de la jeunesse.

Recettes infranationales par catégorie
	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Recettes totales	5 394	11.6%	21.8%	100.0%
Recettes fiscales	2 725	5.8%	18.9%	50.5%
Dotations et subventions	1 804	3.9%	-	33.4%
Tarifs et redevances	795	1.7%	-	14.7%
Revenus des actifs	53	0.1%	-	1.0%
Autres recettes	17	0.0%	-	0.3%

DESCRIPTION GÉNÉRALE : La France se distingue par l'importance des recettes fiscales dans les recettes totales des collectivités infra-nationales par rapport aux moyennes de l'OCDE et de l'UE27 (50,5 % contre 42,4 % et 40,1 % respectivement). En revanche, la part des dotations et subventions est plus faible : 33,4 % contre 41,2 % dans l'OCDE et 46,6 % dans l'UE27. La part de chaque source de revenus est assez équilibrée selon le niveau de gouvernement infranational. En 2020, les recettes fiscales représentaient 70,8 % des recettes départementales, 68,6 % des recettes régionales et 56,8 % des recettes municipales, tandis que les dons et subventions représentaient 31 % des recettes municipales, 27,9 % des recettes régionales et 25,3 % des recettes départementales. Plusieurs réformes fiscales ont eu lieu ces dernières années dans le cadre du processus de décentralisation. En 2010, une importante réforme fiscale a eu lieu ainsi qu'une réforme des mécanismes de péréquation. En outre, une réforme fiscale importante a eu lieu en 2021 pour compenser les pertes de recettes des communes liées à la suppression progressive de la taxe d'habitation entre 2018 et 2023. Une autre réforme a également été introduite en 2021 pour réduire l'impact de la pandémie COVID-19 sur les finances des gouvernements régionaux (voir ci-dessous).

RECETTES FISCALES : Bien que représentant une part importante des recettes des collectivités territoriales, les impôts des collectivités territoriales représentaient 5,8 % du PIB et 18,9 % des recettes fiscales publiques en 2020, ce qui est inférieur à la moyenne de l'OCDE (7,2 % du PIB et 32,3 % des recettes fiscales publiques en 2020), ainsi qu'à la moyenne de l'UE27 (7,2 % du PIB et 27,1 % des recettes fiscales publiques). L'une des caractéristiques du système fiscal infranational français est l'importance des recettes fiscales propres par rapport aux impôts partagés. Les lois de décentralisation successives, la réforme des finances locales de 2010 (suppression de la taxe professionnelle) et la réforme fiscale de 2021 (suppression de la taxe de séjour) ont cependant augmenté le niveau des impôts partagés, conduisant à une moindre autonomie fiscale. La réforme de 2010 a conduit à un processus de "spécialisation" fiscale entre les niveaux de gouvernement infranationaux. Alors que toutes les collectivités territoriales bénéficiaient des quatre mêmes impôts locaux avant la réforme, la suppression de la taxe de séjour poursuit ce processus en transférant la part de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements aux communes, en plus de la part dont elles disposaient déjà. Les départements sont compensés par une part de TVA.

Parmi les impôts partagés figurent la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, partagée avec les régions et les départements), une part de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) et, dans une moindre mesure, l'imposition sur les entreprises de réseaux (IFER). Depuis 2018, les régions bénéficient également d'une part de TVA pour compenser la suppression de la dotation de l'État (DGF - voir ci-dessous) et d'une part supplémentaire depuis 2021 pour atténuer les conséquences économiques de la pandémie sur leurs finances. Les départements, les EPCI et la Ville de Paris reçoivent également une part de TVA depuis 2021 pour compenser la perte de leur taxe d'habitation (voir ci-dessous).

Depuis la suppression de la taxe de résidence, le système des impôts propres repose sur trois impôts locaux principaux : la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et une contribution économique territoriale (CET). Les gouvernements infranationaux ont le pouvoir de fixer les impôts sur ces taxes, mais les taux doivent respecter des limites établies au niveau central et ils n'ont pas d'autonomie pour fixer l'assiette de l'impôt. Les impôts fonciers (sur les terrains et les bâtiments) représentaient 55,1 % des recettes fiscales des collectivités territoriales et 27,8 % de leurs recettes totales en 2020, soit une source importante pour les municipalités et les départements jusqu'en 2020. Ils représentaient 3,2 % du PIB, l'un des niveaux les plus élevés de l'OCDE (contre 1,0 % du PIB en moyenne dans l'OCDE). Toutefois, elles devraient diminuer en raison de la suppression de la taxe de résidence (80 % des recettes en 2021 jusqu'à la suppression totale en 2023). En compensation, les municipalités recevront une part de l'impôt foncier sur les bâtiments des départements et les départements une part de la TVA (voir ci-dessus). Des mécanismes de péréquation ont également été mis en place pour neutraliser ces transferts entre communes.

Toutes les collectivités territoriales reçoivent la CET, qui remplace la taxe professionnelle et est payée par les entreprises. La CET comprend une cotisation foncière des entreprises (CFE) (5,5 % des impôts des collectivités territoriales en 2020), perçue par les EPCI, et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE, 12,9 %), perçue par les communes, les EPCI et les départements depuis 2021. Le produit de la CVAE, qui est assis sur la valeur ajoutée des entreprises locales un ou deux ans auparavant, a été remplacé par une part de TVA pour les régions en 2021. Parmi les autres impôts propres, on peut citer les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) (10,6 %), qui représentent une part importante des recettes des départements, le versement transport, la taxe sur les déchets, la taxe de séjour, la taxe sur l'électricité, etc.

DOTATIONS ET SUBVENTIONS : Les transferts du gouvernement central ont trois objectifs : (i) la compensation (en cas de transfert de compétences ou de suppression de recettes fiscales), (ii) la péréquation (réduction des disparités de revenus) et (iii) l'orientation (développement de politiques sectorielles). Les subventions courantes représentaient 85,5 % du total des subventions, tandis que les subventions en capital s'élevaient à 14,5 % en 2020. La subvention la plus importante est de loin laDotation Globale de Fonctionnement ( DGF), qui comprend plusieurs sous-composantes. Elle représente 56,1 % de l'ensemble des dotations et subventions en 2020, soit 12,7 % des recettes des communes et 17,9 % des recettes de l'IMC. Les régions ne perçoivent plus le produit de la DGT depuis 2018 et sont compensées par une part de TVA.

La loi de finances annuelle régit le mécanisme de péréquation verticale qui, applicable à toutes les administrations infranationales, est fixé chaque année. Les transferts aux collectivités locales par le biais de la DGF et d'autres transferts ont été réduits entre 2014 et 2018 conformément aux politiques d'assainissement budgétaire. En contrepartie, les subventions de péréquation ont été renforcées pour soutenir les gouvernements infranationaux les plus faibles.

Il existe plusieurs autres dotations de péréquation (verticale et horizontale) en France. (i) Les mécanismes de péréquation verticale comprennent la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. (ii) Les mécanismes horizontaux comprennent les fonds de péréquation des départements (l'un basé sur les droits de mutation et l'autre sur la CVAE) et le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Le remplacement de la CVAE par une part de TVA pour les régions à partir de 2021 s'accompagne d'un nouveau fonds de péréquation régional assis sur la TVA. Le projet de loi de financement 2022 réforme également les indicateurs financiers sur lesquels repose la répartition des dotations et fonds de péréquation afin de mieux évaluer la richesse des territoires (i.e. potentiel fiscal et financier, effort fiscal, coefficient d'intégration fiscale).

Principale subvention d'équipement, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) est un outil de soutien de l'État à l'investissement local. Le FCTVA a été réformé par l'article 251 de la loi de financement pour 2021 afin de simplifier et d'informatiser son attribution.

AUTRES RECETTES : les municipalités ont le droit de percevoir des redevances sur les services commerciaux, principalement pour les services publics locaux. Elles peuvent fixer le taux de ces redevances. Au niveau infranational, les recettes provenant des redevances représentaient un pourcentage plus élevé que la moyenne de l'OCDE en 2020 (13,3 %) et que la moyenne de l'UE27 (10,3 %).

Les revenus de la propriété représentent une faible part des recettes des collectivités territoriales (1,0 %), inférieure à la moyenne de l'OCDE (2,0 %), bien qu'elles possèdent des actifs physiques et financiers, y compris des actions dans des entreprises publiques locales.

Règles budgétaires et dette infranationale
	Dollars PPP / inh.	% DU PIB	% de la dette des administrations publiques	% de la dette infranationale	Dette financière de la SNG
Total de l'encours de la dette	5 545	11.9%	8.1%	100.0%	-
Dette financière	4 813	10.3%	7.7%	86.8%	100.0%
Numéraire et dépôts	0	-	-	0.0%	0.0%
Obligations / titres de créance	956	-	-	17.2%	19.9%
Emprunts	3 857	-	-	69.6%	80.1%
Assurance et pensions	0	-	-	0.0%	-
Autres dettes	732	-	-	13.2%	-

RÈGLES BUDGÉTAIRES : Les collectivités locales sont soumises au principe d'équilibre de leurs dépenses et de leurs recettes par section (fonctionnement et investissement), précisé à l'article L.1612-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Elles sont également soumises au contrôle juridictionnel des chambres régionales des comptes, qui constituent le réseau régional de la Cour des comptes.

ENDETTEMENT : Les gouvernements infranationaux peuvent emprunter sans l'approbation du gouvernement central, mais les emprunts à long terme sont limités à l'investissement ("règle d'or"). À la suite de la crise bancaire, le cadre juridique des emprunts a été renforcé par la loi de 2013 sur la séparation et la régulation des activités bancaires (par exemple, les emprunts en devises étrangères, la régulation des emprunts à taux variable, l'utilisation des swaps) afin de réduire les risques financiers. La loi a conduit à la création de l'Agence France Locale (AFL), c'est-à-dire une entité détenue par les collectivités territoriales françaises elles-mêmes et dédiée à leur financement. Elle distribue des prêts à ses membres en levant des fonds sur les marchés de capitaux (financement groupé). Fin 2019, 352 collectivités territoriales françaises étaient actionnaires de l'AFL. L'AFL a accordé 978 millions d'euros de prêts en 2019, à environ 170 collectivités infranationales. Les régions et les communes françaises peuvent également émettre des obligations pour des projets d'investissement. La région Île-de-France et la ville de Paris émettent notamment des obligations vertes et durables à travers leurs programmes respectifs d'Euro Medium Term Notes (EMTN).

L'encours de la dette des administrations infra-nationales représentait 11,9 % du PIB et 8,1 % de la dette publique totale en 2020, soit des niveaux inférieurs à la moyenne de l'OCDE (respectivement 27,9 % et 20,2 %) et à celle de l'UE27 (respectivement 13,9 % et 15,4 %). La dette financière ("dette Maastricht") représente 86,8 % de l'encours total de la dette des administrations infra-nationales, le reste étant composé d'autres comptes à payer (dette commerciale, arriérés). Au sein de la dette financière, le financement obligataire reste limité, même s'il progresse significativement pour représenter 19,9 % de la dette financière totale en 2020, contre 8,9 % en 2016, contre 80,1 % pour les prêts.

GESTION DE LA CRISE A L'ÉCHELLE TERRITORIALE : Les collectivités territoriales ont des compétences limitées en matière de santé, puisqu'il s'agit d'une responsabilité de l'État, bien qu'elles aient joué un rôle important pendant la pandémie (achat de masques, mise en place de centres de vaccination). Les agences régionales de santé (ARS), qui sont des institutions administratives déconcentrées du gouvernement central français, sont responsables de la mise en œuvre de la politique de santé au niveau infranational. Le gouvernement a renforcé les pouvoirs des ARS lors de la pandémie de COVID-19 en leur confiant la gestion de la crise en lieu et place des préfets. La loi 3DS a renforcé le rôle des représentants des collectivités territoriales au sein des conseils d'administration des ARS (trois vice-présidents sont des élus territoriaux au lieu de deux).

Pendant l'état d'urgence sanitaire, les préfets ont été autorisés à prendre des mesures "strictement nécessaires et proportionnées aux risques sanitaires" sur leur territoire (départements ou régions). Les maires ont également été autorisés à prendre des mesures plus strictes si la situation locale le justifiait, compte tenu de leurs pouvoirs de police générale.

MESURES D'URGENCE MISES EN ŒUVRE POUR FAIRE FACE À LA CRISE AU NIVEAU INFRANATIONAL : Les gouvernements infranationaux ont pris plusieurs mesures de soutien pendant la pandémie, en particulier les régions qui ont des responsabilités essentielles en matière de développement économique. Les régions ont financé 500 millions d'euros du Fonds de solidarité nationale, en plus de l'État, pour soutenir les PME touchées par la pandémie. Les régions ont également mis en place des fonds locaux pour soutenir les entreprises locales, en coopération avec les départements et les EPCI, comme le fonds de résistance de 44 millions d'euros de la région Grand Est. Les départements ont joué un rôle important compte tenu de leurs responsabilités sociales. Ils ont apporté aux associations des aides, du matériel et des fonds exceptionnels dans certains cas (par exemple, le fonds Solidarité proximité 2020 dans la Manche). Les municipalités ont assuré la continuité des services publics essentiels pendant la pandémie, en particulier pour les actions de solidarité.

Afin de soutenir les gouvernements infranationaux dans leur réponse à la pandémie, le gouvernement central a compensé les municipalités qui ont enregistré des recettes fiscales inférieures à leur moyenne 2017-2019, par une subvention spéciale en 2020 et 2021. Il a également suspendu la limite de 1,2 % sur l'augmentation des dépenses courantes en 2020. Le gouvernement central a également mis en place une subvention de 950 millions d'euros pour soutenir les investissements verts et de santé au niveau municipal, un fonds de 650 millions d'euros pour soutenir la transition énergétique des bâtiments au niveau municipal et un fonds de 300 millions d'euros au niveau départemental. En outre, il a partiellement remboursé l'achat de masques pour toutes les administrations infranationales (215 millions d'euros en mai 2021).

IMPACTS DE LA CRISE SUR LES FINANCES INFRANATIONALES : Les recettes subnationales ont diminué de 4,3 % entre 2019 et 2020. Cette évolution s'explique principalement par la baisse des recettes fiscales et des tarifs et redevances, qui n'a pas été entièrement compensée par l'augmentation des transferts de l'État en 2020. Toutefois, ces chiffres varient largement d'une administration infranationale à l'autre. Au niveau régional, l'impact négatif de la pandémie devrait être atténué en 2021-2022 car la CVAE, qui est basée sur la valeur ajoutée des entreprises il y a un ou deux ans, a été remplacée par une part de TVA. Au niveau départemental, l'essentiel des recettes repose sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), liés au marché immobilier, qui ont bien résisté à la crise. Les recettes des communes ont été plus fortement impactées par la baisse des tarifs et des redevances en 2020 (par exemple pour les activités périscolaires).

Les dépenses infranationales ont légèrement diminué en 2020, car la plupart des dépenses pour l'achat d'équipements de santé ont été compensées par la fermeture d'infrastructures et l'annulation d'événements pendant les lockdowns. Cependant, ce chiffre varie également beaucoup d'une administration infranationale à l'autre. Les départements sont les plus exposés à l'augmentation des dépenses en 2020 en raison de leurs responsabilités en matière d'aide sociale. Les régions ont également augmenté leurs dépenses pour soutenir les acteurs économiques locaux pendant la crise. En revanche, les dépenses ont été plus stables pour le bloc communal, en particulier pour les petites communes qui ont dépensé moins dans les transports, le logement, la culture et le sport en 2020.

Pour la première fois depuis cinq ans, les collectivités territoriales françaises ont enregistré un déficit en 2020. La dette infranationale a augmenté de 6,9 % en 2020, notamment pour les régions et les départements. Les émissions d'obligations ont augmenté de 63,8 % entre 2019 et 2020.

PLANS DE STIMULUS ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : Le gouvernement central a d'abord lancé un plan de soutien de 470 milliards d'euros pour protéger les employés et les entreprises (en particulier les très petites entreprises et les PME). Ce plan comprend un fonds de solidarité de 5,8 milliards d'euros (1,7 million d'entreprises ont bénéficié de ce fonds), 120 milliards d'euros de prêts garantis par l'État (600 000 entreprises ont bénéficié d'un prêt garanti par l'État), des exonérations de cotisations sociales pour les TPE et PME ayant fait l'objet d'une fermeture administrative (représentant 3.9 milliards d'euros), les reports de cotisations sociales (2 millions de travailleurs indépendants en ont bénéficié depuis mars 2020, soit 6,9 milliards d'euros, et plus de 800 000 employeurs en ont également bénéficié, soit 18 milliards d'euros) et les dispositifs d'activité partielle (8,8 millions de salariés étaient en activité partielle en avril et 4,5 millions en juin, soit un total de 19,5 milliards d'euros).

Le gouvernement a également lancé le plan France Relance, doté de 100 milliards d'euros, qui met l'accent sur le développement territorial. Ce plan vise à soutenir les collectivités territoriales dans leur redressement post-COVID-19. 30 milliards d'euros sont alloués à l'environnement et à la transition énergétique, 34 milliards d'euros à la compétitivité des entreprises et 36 milliards d'euros à la cohésion territoriale pour réduire les inégalités. La France a obtenu 40 milliards d'euros de fonds européens pour financer ce plan. Un comité régional de pilotage et de suivi a été mis en place dans chaque région, coprésidé par le préfet de région et le directeur régional des finances publiques (DRFiP). Une synthèse mensuelle des travaux du comité est adressée au secrétaire général en charge du plan de relance. Les préfets de département ont également constitué un comité départemental du plan de relance.

Des contrats ont également été établis pour permettre aux gouvernements infranationaux de participer au financement du plan de relance afin d'exercer un effet de levier sur l'action du gouvernement central. Les activités prévues et le financement des plans de relance sont intégrés dans des contrats de relance régionaux, appelés contrats de relance et de transition énergétique (CRTE), qui sont signés entre le gouvernement central et les régions et couvrent une période de six ans. Les contrats sont conclus avec des intercommunalités ou des groupements et doivent comprendre au moins un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Les CRTE définissent les priorités de la relance au niveau infranational et en appuient la mise en œuvre. Ils reposent sur la mobilisation de tous les acteurs territoriaux, publics et privés. Ils permettent également aux collectivités territoriales d'intégrer la transition environnementale dans leurs priorités. Le gouvernement central offre ainsi aux gouvernements infranationaux un soutien dans la définition et la mise en œuvre de projets territoriaux par le biais d'une approche ascendante. Afin d'atteindre les objectifs ciblés des contrats, l'ANCT et ses partenaires (ex : Cerema, Ademe) proposent également des outils d'accompagnement, notamment d'ingénierie pour permettre aux territoires les plus fragiles de s'inscrire dans la démarche.

À cela s'ajoute le plan d'investissement France 2030, doté de 34 milliards d'euros, dont 30 milliards d'euros de subventions et 4 milliards d'euros de fonds propres pour les entreprises. En collaboration avec les territoires, le plan vise à stimuler l'investissement dans la compétitivité industrielle et la technologie.

Par ailleurs, dans le cadre de son Plan Ségur Santé lancé en mai-juillet 2020, le gouvernement central a créé un plan d'investissement de 19 milliards d'euros pour la santé. Sur ce plan, 14,5 milliards d'euros sont gérés par les ARS et les collectivités territoriales afin de définir des stratégies régionales et de prioriser les projets entre 2021 et 2029.